|
序论
在经济转型和社会转轨以前，“单位”制度与组织是我国城市社会资源的主要整合方式。自改革开放以来，社会资源的自由流动以及外资的出现使城市社会资源的来源多样化，单位组织对国家的依赖性、职工个体对单位组织的依附性也相应减弱。伴随着体制改革的纵深发展，城市单位制度迅速松动、消解，单位福利分房也随之从各类单位中剥离出去。这导致城市从“国家——单位——城市居民”的整合格局转而寻求新的整合方式与途径，社区遂成为社会整合的主要载体，其地位和作用伴随着社会转型日益强化，社区自治的建设也随之兴起。而随着住房体制改革与房屋产权制度的变更，房屋产权也呈现出多元化、私有化的特征。在这过程中，单位不再为物业管理买单，私人业主也对社区的物业管理提出了更高的要求，单位福利房时代单一、行政式的物业管理已无法满足要求。于是，作为专门管理城市社区物业事务的物业管理公司出现在我国的住房市场。随着物业管理公司的出现、私人业主在地域和权益上的密切关联性以及社区自治的建设，城市社区业主委员会（以下简称业委会）的出现也成为了必然的趋势与要求。
作为业主的自治组织，社区业委会首先在我国一些经济文化较发达的地区出现，一般由社区的全体业主或业主代表选举产生。它拥有对社区内涉及业主利益（尤其是共有财产利益）事务的管理权，并监督该社区物业管理公司的物业管理工作。“成立业委会代表业主选择和监督物业公司是住房市场真正得以建立的关键问题”[1]，也是社区私人业主的财产权得到有力保障、真正实现城市社区自治的重要基础。
但是，由于特定的历史条件和社会背景，业委会在其产生方式及民主程序方面仍然存在制度不健全、操作不规范等问题。对于业委会的制度安排与实践运行，城市基层政权及相关企业组织往往利用自己的信息、组织和社会资本优势，通过业委会必经的选举程序对其产生重要影响。从实际情况来看，许多符合业委会设立条件的社区，或者没有成立业委会，或者成立了但没有在社区自治的过程中发挥相应的作用。因此，有必要考察和分析业委会选举存在的问题，其中至少包括：业委会为何难以成立？在其选举过程中业主是如何被动员的？谁参与？为何参与？什么因素以何种方式影响了选举行为？为何选举过程、结果与预期存在差异？业委会选举能否促进居民参与，进而促进基层自治及民主化发展？哪些条件有利于其作用的发挥？这些都显示出了社区业委会选举的重要性。
本文主要是从政治过程理论、公共选择理论等选举理论的视角出发，对有关案例的业委会选举过程进行考察和分析，并对相关立法进行比较，结合我国的业委会选举制度及现实情况，得出相关结论及意见、建议。
城市社区，在本文中是指从狭义的社区层面而言的城市住宅社区，在范围上小于居委会管辖的范围或与其范围相重叠。
业主委员会，简称“业委会”，又称“物业管理委员会”[2]；在早期著作中被称为“建筑物区分所有权管理委员会”或简称为“管理委员会”。[3]2003年9月1日起实施的国务院《物业管理条例》首次将“业主委员会”在较高层级的规范性法律文件中予以规定，在立法层面上正式确立我国的业主委员会制度。
选举，是指围绕选举目标而展开的各种活动。从狭义的社区层面而言，主要是指围绕社区业委会选举而进行的一系列活动。它包括选举筹备组的选举行为，如动员民众参与、组织选举过程等；候选人的选举行为，如发表竞选演说、拉票、投票、了解有关选举以及得票的情况等；业主的选举行为，主要有业主登记及投票权数确认、为候选人拉票、投票、监票等活动。
一、个案分析：
以BL华庭业委会选举为对象
（一）有关案例的基本情况
位于罗湖区太白路的BL华庭是由深圳市Ｘ实业有限公司和深圳Ｓ房地产有限公司合作开发建设的。小区由五栋高层建筑组成，共有住宅1327套。2003年第一批住户开始入住。截至2005年5月，一期住宅999套已入住931套；二期住宅328套，已入住221套；共入住1152套，入住率为87%。至统计时止，合计约1327户，其中非深圳户籍的住户占有部分比例。1327户所占总面积为131400.08平方米（不含会所1295.22平方米）。
BL华庭环境良好，建有会所、图书室、游泳池、运动场、户外花园等配套设施，且拥有小区的业余文艺、体育团队。小区形式上采用封闭式管理，但实际上由于小区公共部分的产权归属未能明确，以及部分公共设施对外开放营利，其管理并非“封闭式”。据有关业主介绍，每天傍晚总有一些非本小区住户的人员随意进来散步；小区的游泳池也是由物业管理公司管理，无论使用者是小区住户或者外部人员，都进行收费并归其所有。
自2003年入伙以来，BL华庭的业委会一直未能正式成立。小区纠纷不断，部分业主自发组成维权小组开展了一系列工作，如主动与开发商、物业管理公司沟通与协商，寻求业主权益的维护途径；印发了小区自己的小报刊《BL华庭业主园地》，设置了“文明建设”、“法制点滴”、“康体活动”、“业主心声”等栏目，作为业主沟通的一个公共平台；在符合业委会设立条件的前提下，于2005年底自发组织了首届业委会的选举等。而在此过程中，BL华庭的部分业主也与开发商、政府有关主管部门之间发生了几起诉讼，其中不少反映了业主保护私产、对小区实施自治管理的要求以及业委会选举制度存在的缺陷，具有典型的意义。
但从上述对于BL华庭社区的概略介绍中可以看到，该个案选择不可避免地具有偶然性和局限性，但仍具有研究和对比的价值。首先，该案例处于经济条件较发达的深圳市，房地产市场化和物业管理的进程较早，业委会也最先出现和发展，在特定的时空条件下可以较为充分地考虑影响社区业委会选举的相关变量。其次，该社区业委会的选举过程较为清晰、完整，对社区业委会选举制度存在的问题反映较为明显，有利于进行动态观察和分析。再次，由于每个社区的条件及形成过程存在较大的差异，为了更好地分析业委会选举过程所反映出来的问题，本文以业委会成立所面临的内部阻力（纵向）与外部阻力（横向）的大小程度为向度，对业主委员会作出划分，依此可得出四种类型，如图1所示。该社区的业委会大致可归属于类型３：成立的外部阻力较大、内部阻力较小，是业委会选举制度完善的重要成长点。
（二）BL华庭业委会成立的过程
1、社区维权小组
自2003年以来，由于BL华庭的业委会未能成立，业主只能通过联名或维权小组的方式与开发商、物业管理公司进行交涉、诉讼。如：2004年，BL华庭近50名业主两次与小区开发商对簿公堂，要求取得屋顶、外墙面、住宅区共用部位的所有权和使用权，但案件最后以作为原告方的业主败诉而告终。面对小区纠纷不断，部分业主自发组成维权小组开展了一系列工作，如：主动与开发商、物业管理公司沟通协商，寻求业主权益的维护途径；开设BL华庭网络社区讨论空间，印发社区报刊，以此作为业主沟通的公共平台，促进业主交流等。在社区业委会成立之前，该维权小组一直承担着业委会的部分职能，并在维护业主权益方面发挥着积极的作用。但在与开发商、物业管理公司交涉的过程中，业主们普遍感到作为“弱势”的个体难以与开发商及物业管理公司处于平等的地位,逐步意识到业委会的作用。于是，通过有关的法律咨询，在了解到具备业委会的成立条件后，决定成立业委会。
2、从维权小组到筹备组
2005年，BL华庭的业主代表向罗湖区住宅局发函要求成立业委会，罗湖区住宅局复函同意成立，并依据《深圳市业主大会指导规则》要求DX街道办事处指导该社区业委会的组建。DX街道办审批了由DS社区工作站和居民委员会推荐的BL华庭首届业主大会筹备组成员的资格，并予以公布。2005年11月15日，DX街道办在BL华庭贴出《罗湖区BL华庭业主大会筹备小组名单》的公告，其中组长一名，为DS社区工作站的人员；开发商代表一名；业主代表三名，原先作为维权小组成员的业主无一入选。公告贴出当天，大部分被涂上“坚决抵制暗箱操作”的字样或撕毁。维权小组称该公告的筹备组为“官办”筹备组，拒绝予以认可，并通过公告呼吁本小区热心公益事业、有责任心、具备一定社会工作能力的业主踊跃报名，以自荐或推荐的方式成为业主代表。最后，由BL华庭400余户业主联名推荐的7名业主组成了BL华庭业主大会筹备组，而开发商并未委派代表参加。2005年11月28日，该筹备组分别向罗湖区住宅局、DX街道办、小区开发商发出《关于成立BL华庭业主大会筹备组的告知函》，宣布成立“民办”筹备组。与此同时，以维权小组为主的22名业主将DX街道办告上法院，请求法院确认街道办审批和公布BL华庭业主大会筹备组的行为违法并予撤销。
3、筹备组的主要工作
业主大会筹备组成立以后，主要涉及的工作包括公布工作安排、发放业主学习资料、发布业委会成员候选人的产生条件及推荐（自荐）时间、公布候选人情况、公布《业主公约》和《业主大会议事规则》草案、决定业主大会召开的形式、公布业主大会召开的时间、确认业主身份及票权数并发放选票领用证以及其他相应工作。具体如下：
2005年11月25日、27日，“官办”、“民办”两个筹备组分别贴出有关成立业主大会和业主委员会的程序和时间表的公告。两份公告针锋相对，双方展开角力，发动业主参加投票。其中，“民办”筹备组得到多数业主的支持，有700余户业主贴出联名声明，表示坚决抵制业委会选举和物业管理公司选聘中的暗箱操作行为。
2005年12月8日，“民办”筹备组贴出2号公告，确定于2005年12月9日开始张榜公布（发放）候选人名单（以彩色公告的形式，内容包括了候选人的照片、资料、竞选宣言等）、《业主公约》和《业主大会议事规则》草案，发放选票领用证；于2005年12月24日召开首次业主大会，大会采用集体讨论和书面征求意见相结合的形式，候选人公开演讲后开始投票选举，投票数达到法定票数时大会结束（暂定于2005年12月31日止，根据实际情况顺延）；于2006年1月1日公开唱票（如有变动根据实际情况顺延）；候选人的简要名单及情况等。
2005年12月20日，“民办”筹备组分别向住宅局、街道办、开发商发出的有关选举事宜的告知函，通知作为小区业主之一的开发商领取选票证，届时换取正式选票进行投票表决；恳请有关行政管理单位届时到场指导、监督并予以支持。
4、召开业主大会
2005年11月28日，22名业主的行政诉讼被法院正式立案。2005年12月23日，罗湖区住宅局宣布撤销“官办”筹备小组。当月24日，“民办”筹备小组启动业主委员会选举工作，召开业主大会，审议并表决《业主公约》及《业主大会议事规则》草案，号召业主投票选举。该小区的15名候选人参与角逐。
2006年1月15日，历时近一个月的选举投票活动结束，“民办”筹备组在小区广场公开唱票，近400名业主现场参与唱票监督工作，其中由5名非维权小组成员的业主组成监督组专门到场监督。
选举结果显示，如表1：本次业主大会采用书面选票的形式。自2005年12月24日至2006年1月15日止，本次业主大会共收到业主的选票786张（一户一票），经过大会监理组检查，其中废票8张，有效票778张，收到有效投票户数占总户数1327户的58.5%；参加投票面积总和75161.24平方米，占可销售总面积131844.63平方米(1327户)的57%(含两间居委会用房188.06平方米，不含会所1279.22平方米)，符合法律规定的投票率。15名候选人中的11名业主当选为BL华庭首届业委会成员。选举结果于2006年1月17日正式张榜公示。
在选举大会召开之前，“民办”筹备小组虽然于2005年12月20日（即业主大会召开的前4天）向住宅局、街道办和开发商发出的有关选举事宜的告知函均及时送达，分别通知其届时到场指导监督、参加投票，但在投票的整个过程中，三者均未参与。
表1：BL华庭业主大会投票情况
资料来源：BL华庭22业主诉深圳市罗湖区DX街道办一案证据资料
5、申请备案
2006年1月19日，BL华庭首届业主大会筹备组将《业主公约》、《业主大会议事规则》、业主大会决议（首届业委会成员名单、得票权数等）、首届业委会的组织情况等相关资料报送深圳市罗湖区住宅局，申请依法备案。自此，BL华庭业委会的选举活动也暂告一段落。
（三）业委会选举的构成
1、人员组成
业主的参与情况决定着选举的民主化程度。BL华庭首届业主大会筹备组在关于业主代表推选条件的要求中规定，业主推荐业委会成员候选人时，推荐人和自荐人必须是业主，一户只能推荐或自荐一名业主，多推无效，必须有10户以上（含本数）业主推荐方为有效。无论自荐或推荐都须由业主在推荐表格中签名。经过业主的推荐，最后确定正式候选人15名，参与11名业委会成员的竞选。业委会候选人情况及选举结果如表2、表3所示。
表2：BL华庭第一届业主委员会成员候选人情况 （单位%）
注：表中自由职业者包括在家待业人员及退休人员；比例取整数
表3：BL华庭第一届业主委员会成员组成情况
资料来源：BL华庭22业主诉深圳市罗湖区DX街道办一案证据资料
从表3来看，BL华庭首届业委会共11名成员，男女比例分别约为82%与18%，平均年龄约为34岁，11人中只有1人为退休人员，其中大部分在企事业单位担任领导职务，且学历大部分在大专及大专以上水平。可以说，该业委会的大部分成员属于社区的精英人物或积极分子，其组成具有多层次的知识结构，拥有较高的认同度及较广泛的社会资源。
2、参与深度
从参与的深度来看，传统的社区选举大多采取间接选举的方式，大部分社区居民对选举的参与实际在选民登记及推选代表以后便停止；居民代表虽然参与了选举的整个过程，但大多数人对选举仅仅限于到会场填写选票，“选举就等于投票”，并未参与候选人酝酿等关键的决策环节中，也未积极联络、收集居民的意见和建议。相比较而言，业委会所处的社区是指狭义上的社区，具有空间范围较小、利益关联紧密、产权清晰具体等特点，其选举方式、参与情况等与居委会范围意义上的社区存在较大的差异。就该社区的业委会选举而言，业主的参与程度、自主性程度相对较高，这离不开社区的精英人物或积极分子的“唤醒”与“催化”作用。在此次选举中，业主的参与人数约占整个社区业主总数的六成；选举方式为直接选举；从举行选举之前宣传，发放有关业委会选举等相关的学习资料，筹备组成员候选人的推举，业主的联络及意见和建议的收集、业委会成员候选人的推选、业委会选举现场的公开竞选演讲、投票、唱票、点票和监督等选举环节，该社区的居民（包括业主及其家属等）都较为充分地参与其中。
3、参与态度
从参与态度来看，本次参与竞选的业主大多具有较高的维权意识、参与意识和民主意识，属于社区的积极分子，热心社区的公共事务。而就参与选举的居民而言，虽然在参与深度上较为充分，但其参与意识、民主意识仍相对较低，主要表现为：动员式参与较为明显、自主式参与不足；部分参与行为是基于社区人际交往的习惯性行为，也即社区人际交往的意识强于真正为行使权利或者想影响选举的有意识行为；部分业主的冷漠对待（社区认同感和归属感相对薄弱）、“搭便车”的期待以及误解，对参加票选代表抱着无所谓的态度等。但从选举现场实录的情况来看，整体参与热情高涨，呈现热闹但有序的场面，也不乏积极参与的社区居民。然而，其中不可忽略的是，选举过程中社区居民态度的转变。例如，原先较为分散的社区内部成员，对业委会选举等社区公共事务普遍存在怀疑、观望的冷漠态度，但在社区精英或积极分子等新生的自治力量出现、参与并产生了某种对社区权益维护的成功案例下，其态度发生了转变；另外，社区积极分子也可能受时间、精力、经济条件等客观因素的影响而导致参与的自主性减弱等。（待续）
注释：
[1]曾文慧.社区自治：冲突与回应——一个业主委员会的成长历程[J]，城市问题，2002(4).
[2]颜真，杨吟.物业管理危机处理及案例分析[R].成都:西南财经大学出版社，2002，29.
[3]陈华彬.现代建筑物区分所有权制度研究[M]，北京:法律出版社，1995，265.
待续
原载于《现代物业》2009年2期总第106期
(责任编辑：现代物业) |
