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从物管进城管到物管进街道
——深圳市西乡街道社会管理制度创新考察记（2009年10月10日至11日）
我的一些心得写在前面：
1、从《物业管理条例》和《物权法》颁布以后，物业管理不再具有法定的公共管理属性，但是，当物业管理按照业主委托行使其基本专业职责的时候，该业主，并非一定要排除公共管理部门；
2、自《城市新建住宅小区管理办法》（建设部令[1994]33号）1994年4月1日起施行以后，住宅区物业管理与城市商品住宅小区管理几乎等同，居委会和街道办对城市商品住宅社区的管理和服务逐步走向全面缺位，专业物业管理顺应时代迅速填补了公共服务的缺口，但是，也勉为其难的代行了部分公共管理职能。这种身份与职责、权利与义务、责任与报酬之间巨大的不匹配，导致住宅物业管理在住宅业主面前迅速的信任崩溃；
3、物业管理所管理的区域，属于有明确权属的业主所共有的“集体所有制”区域；而公共事业管理及社会管理的区域，属于有宪法赋予的公民所有的“全民所有制”区域。因此，要将“集体所有制”完全独立于公共事务管理之外，在实际管理当中不可能实现；
4、因此，政府通过政府采购的渠道，按照契约管理的模式，将社会管理中属于公共服务部分的（即非强制性的、无暴力色彩的）职责委托专业的物业管理公司或者其他服务公司，不仅能节约行政成本，还能化解社会矛盾；
5、当政府将社会服务的公共服务部分交由物业管理企业并得以有效履行的时候，真正的受益人不仅包括政府和企业，也包括更大的受益人——社区居民及所属物业业主，因此，《管理规约》（即过去的“业主公约”）应该在政府、居民和物业管理公司的三方参与下制订；
6、物业管理企业，或许即将获得一个在中国大城市扩张格局中，一个巨大无比的新的市场。除非政府依然保持并扩充其庞大的行政管理体系和成本，保持、扩充和新编一切有利可图的“国有企业”（实则为垄断企业）；同时准备承受因其服务意识和专业水准不到位而导致业主和居民越来越多的抱怨和指责；
7、物业管理企业在进入社会服务的公共领域时，不仅要面对更趋复杂的业态、更加多元的专业要求、更有高度的社会责任感，还有有与比过去住宅区业主委员会更加强势的甲方（即政府职能部门）打交道的心理和能力准备：自己一旦违约，信誉和经济损失巨大；对方一旦违约，要通过行政仲裁或者司法判决维权而取胜的可能性极小；
8、祝愿更多的物业管理企业主动加入到政府在当代城市改造的社会公共服务领域，加入到中国各地正在进行的“村改城”、“镇改街道”、“工业园区”、“小商品城”及各种安居社区和经济主题社区的改扩建事业当中。通过为业主和居民提供更专业的服务让市民认识到物业管理的重大意义；通过积极为政府排忧解难促使政府调整对行业有利的政策；通过自己的对外专业服务和对内严格管理，获得行业一个新的经济增长点。
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项目背景：一个旧西乡
（引述深圳市宝安区人民政府西乡街道办事处提供的基本材料，及西乡街道党工委周兆翔委员的介绍）
西乡总面积106平方公里，居住人口110万，本地户籍人口不足五万。与特区内比，西乡甚至整个宝安的外来人口整体上教育、文化素质较低，失业现象严重，流浪、乞讨、拾荒人员及无照小摊贩在主要公共场所、交通要道都能看到，“条件”具备时，那些流浪乞讨人员就可能顺手牵羊或抢劫单身路人。从深广高速下来有一个天桥，天桥下的桥洞就是他们的家，和城管打游记。其中有五十几号人宣称自己是艾滋病患者，手里整天拿个针头晃着，没人敢靠前去。警察来了他们就拿着针头朝警察戳，结果警察被他们追着跑……天一擦黑，没人敢单独从那里过！至于电缆、光纤、阴井盖被盗，路灯、电话亭、街道护栏被破坏屡见不鲜，乱摆卖、乱张贴、占用公共绿地等屡禁不止。
2004年，西乡完成“镇改街道”，由农村社区转变为城市街区。西乡街道已经成为宝安区乃至深圳市经济重镇，其工业产值占宝安区GDP七成以，2008年西乡街道GDP达到222亿元。但是，像大多数快速城市化的地区一样，西乡也面临着“穿上城市外衣、留在乡村状态”的新问题，和“大社会、小政府”的新挑战。所谓“穿上城市外衣、留在乡村状态”，是指西乡在地理空间、居民身份、政府管理架构城市化后，社会环境、社群观念、生活方式、公共服务、设施配置等却仍然未能完全纳入城市体系，从而呈现为一种不完全的城市化状态。如园林绿化、人行便道、公共卫生环境等服务设施不能满足居民的公共需求；公共活动空间供给不足，主要表现为围合式社区限制了居民的开放式社区活动，社区交流互动不足。所谓“大社会、小政府”，是指西乡街道如此庞大的辖域，已经成为深圳市次中心区，但是西乡街道城管人员及财政物资投入却严重不足，而城市管理内容太广，仅以2007年12月为例，受理的城市管理内容的投诉达1.52万宗，相当于每天近450宗。以处理每宗需要40分钟为例，仅处理这些投诉就需要27小时，一天就已经不够用了。同时，城管是按正常上下班时间运作，但乱摆摊、乞讨等“老大难”基本在城管下班后出现，经常无法正常管理。
社会改造：物管进城管和物管进街道
根据现场考察、宝安区区委某副书记、西乡街道党工委郑新强书记、周兆翔委员、西乡司法所官员、当地义工义警介绍，基本情况见现代物业前期报道（http://www.xdwy2001.com/trends.asp?id=1056）
大胆改革：一个被逼出来的尝试（周兆翔语）
再次转述深圳大学中国当代政治研究所副教授唐娟在其专题研究文章的论述：
“城市管理是城市发展的关键环节。在全球化、民主化、信息化的宏观背景下，政府以行政手段推动的急速的城市化进程，使城市规模迅速膨胀，新的社会问题和挑战层出不穷。在此背景下，加快城市管理体制改革、加大城市管理力度成为各级政府的应对措施。1997年，北京市率先开始进行城管试点，迄今城管体系已在各大中城市推广，它对于加强城市管理、繁荣城市经济、稳定城市秩序作出了积极的贡献。
但是随着城市的发展，这一体系在体制上、机制上、管理方式上的问题也集中暴露出来，如城管依据不足、程序不严、责任脱节、手段单一、暴力倾向严重等，这些问题成为目前城市管理中的矛盾焦点，其产生的直接后果就是城管人员与行政管理相对人冲突不断。而社会舆论往往同情作为弱势群体的行政相对人，城管部门及人员成为众矢之的。然而，城管冲突现象仅仅是问题的一个方面。从城管部门的资源上看，城管部门的权力、人员编制和经费都是有限的，而管理职责和义务却是无限的，这导致了城管部门的疲惫和失灵，城市管理陷入困局。
这些困局普遍地体现在以下七个方面：一是市政公共服务供给不足；二是市政公共设施管护缺失；三是城市公共秩序维护乏力；四是市政投入缺乏成本-收益核算；五是城市管理机制陈旧，呈现出被动性、封闭性、粗放性、人治性的特点；六是市场组织、第三部门力量和公众在城市管理中的参与程度低；七是城市管理在社会价值取向上偏重效率，显失公平。
上述困局表明，随着社会发展，政府再也无法独自承担对社会的管理职能，因为政府能力已经不能胜任日趋复杂的社会公共事务的需要。政府要求社会各方参与到公共事务的管理中来，主动地向非政府公共组织、民众分权，并与它们形成制度化的，以政府为单一中心的分工协作关系。政府仍然占据着公共管理体系的主导地位，而民众和非政府公共组织则是协助政府管理的得力帮手，对政府仍有较强的依附性。三方根据各自的特点，优势互补，形成了一个以政府为主角和核心，民众、非政府公共组织为配角和补充的政府管理模式，从而实现对社会性公共事务的管理。”
新的困惑：物业管理的得失（留待后面分析）
在深期间，专门留出了时间拜访了除政府官员及两岸三地学者以外的当地居民、义工义警，尤其是项目的另一重要角色，深圳鑫梓润物业管理公司，王珊董事长和黎宇清总经理，从他们那里得到了项目的其他一些启发，留待以后与杂志读者分享。
感谢深圳大学当代中国政治研究所、北京大学政治发展与政府管理研究所、深圳市宝安区西乡街道办；
感谢鑫梓润物业管理公司；
感谢各地专家和同行。
(责任编辑：现代物业) |
