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有事，找政府
冬去春来，日升月落，世间万物，没有什么是永恒的，都要遵循自然的律动，建筑也是如此，到了设计使用年限，生命也就结束了，不能指望它长生不老。无疾而终，如同“喜丧”，对于这样的结局，人们是接受的，因为它顺从了自然的法则。不过，对于“短寿”、“夭折”这样一些“非正常死亡”的建筑，人们的心情可就没那么平静了。花了那么多钱，好歹也是“七十年产权”，怎么住了二三十年，就成了“楼脆脆”、“楼歪歪”、“楼塌塌”了？这实在让人接受不了。
出了问题，总得解决，总得有人负责。怎么解决？谁来负责？解铃还须系铃人。楼是开发商盖的，自然得找开发商。可是中国社会变化太快了，他们中的大多数早已销声匿迹，或是改头换面，难以寻觅，难以追究责任了，设计者、施工方、监理人等等，情况也大抵如此。找不到直接责任方或找到了但解决不了问题，那么谁来给居民一个说法呢？我们看的结果是，地方政府被推到了前台。一般情况下，政府是不会主动卷入此类纠纷的，但是如果居民群情激愤，动静很大，事关“维稳”，政府不出面也不行了。政府向责任主体追偿，到位后赔偿给居民。实在追偿不到的话，政府只能为居民“兜底”，牵头加固维修，妥善安置，抑或改造重建，纳入城市更新计划。这是大多数危楼事件的惯常处理方式，老百姓也形成了这样一种思维，“有事，找政府”。
地方政府介入甚至“兜底”，这当然是好事，但是把事情的解决完全寄希望于政府，则未免有些乐观了。姑且不论危楼改造牵扯的利益纠葛之复杂，让政府承担无限责任是如何的不现实，仅就政府而言，它也是参与利益博弈的一方，有自己的“小九九”，“从交易活动中积极寻求和创造使自己获利的机会。”角色的多重性以及面目的模糊性，使问题的解决充满了变数，几番腾挪，结局可能与人们的预期大相径庭，出现所谓“种瓜得豆”、“种豆得瓜”的情形，令人大跌眼镜。
责任与应对
政府到底在危楼事故中承担何种责任，不可一概而论，事故的性质不同，政府的责任也会不同。追究官员责任，完善立法，加强执法力度，是政府该承担的责任，但给受害者赔付，从法律上讲，政府是没这个义务的。政府是监管者，企业是生产者，责任界定很清晰，政府没有理由把责任都揽在自己身上，那样做对纳税人是不公平的。当然，出于道义或政治上的考量而揽责于己，则又当别论了。如，从2011年起，国务院启动了实施农村义务教育学生营养改善计划（“国家版免费午餐”），试点地区在校学生每人每天补助3元，由地方政府责任实施。这是一项非常有意义的、带有福利性质的“民心工程”，但是项目在实施过程中也出现了数起食品中毒事故，这就涉及到了责任追究问题。该项目虽然链条很长，参与者众多，但责任制度也很完备，所以追究起来并不困难。难就难在，如果某个环节出问题了，去追偿但又追偿不到，该怎么办？这种情况下，政府就要“兜底”，承担最终的责任。道理很简单，项目是政府发起的，动用的是公共财政，政府制定规则，负责招投标，监督执行，核查验收，“兜底”是法定义务。
回到危楼事故责任问题上。目前，我国已经建立起相对完备的房屋质量责任制度。根据《建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》、《城市危险房屋管理规定》等法律法规，工程招标、勘察、设计、施工、监理、质量监督，哪个环节出现质量问题，都要承担责任。对于建筑主体结构质量，开发商要终身质保，不能以保修期免责。业主居住期间使用不当造成的质量问题，也要承担相应的责任。政府在危楼事故中的责任界定，与楼宇开发主体有密切的关系。如果属于私人开发商项目，出现质量问题，私人开发商要“兜底”，负最终责任，政府根据监管履职情况，确定是否承担责任以及责任大小。如果属于政府福利性、保障性项目，出现质量问题，政府要“兜底”，负最终责任，即便市场力量参与勘察、设计、施工和监理，也是如此。
制度是有了，但执行起来却不容易。出现问题的老旧房屋大都是上个世纪建的，设计标准、质量标准、建筑工艺、建材使用以及施工管理水平都不高，很难达到《建筑结构可靠度设计统一标准》所规定的“普通房屋设计使用年限为五十年”的要求。此外，二三十年来中国的房地产行业发展迅猛，几番沉浮，不少责任方已经面目全非，很难追偿。这些都属于历史遗留问题，需要反省，客观对待。
在真正的责任方难以追偿的情况下，政府该如何应对呢？观察所见，大体有三种情形：推诿塞责、被迫接手、主动出招。第一种情形，政府态度暧昧，竭力避免承担责任，该作为而不作为，百般推诿，敷衍了事，这种做法极易引起众怒，激化矛盾，甚至惹火烧身，造成政府的被动。第二种情形，政府出于“维稳”的考虑，把“烫手的山芋”接过来，为开发商背书，但由于问题处理起来难度很大，结果往往是雷声大、雨点小，久拖不决。第三种情形，政府拓展思路，“跳出圈子看问题”，提出一揽子解决方案，将危楼处置与老旧住宅区改造一并纳入城市更新规划。这种方式可谓“一石三鸟”，既解决了危楼的问题，又优化了城市空间结构，而且还获取了丰厚的土地增值收益，所以最受地方政府的欢迎。但是，这种方式也不是没有风险，拆迁改造周期长、成本巨大，利益纠葛复杂，解决方案难以形成共识。这三种危楼应对策略可能在某个时间横截面被不同区域或层级的地方政府所运用，也可能以时间序列方式纵贯于特定案例始终，如“深圳鹿丹村改造”这样的案例。
从危楼改造到城市更新
梳理已有的材料，我们可以看到以下一些事实：鹿丹村是1988年由深圳市财政投资、住宅局开发建设的大型福利房住宅小区，位于罗湖区黄金地带，1989年竣工交付使用，业主大多是政府公务员，处级以上干部就有250余人。作为福利房，当时的均价在300元/㎡左右。建设单位在施工过程中使用了大量腐蚀性强的海砂，这是造成住房存在严重质量缺陷的重要原因，而当时国家并没有对海砂氯离子含量制定相应的技术标准。1996年，鹿丹村开始出现质量问题，2000年，居民开始通过各种途径持续不断地向相关部门投诉。2001年，深圳市政府常务会议通过了鹿丹村的拆除重建方案，截至2013年，十二年间共公布了六套拆除重建方案。在2013年12月，最后一套方案终于获得大多数业主的认可，鹿丹村房屋征收补偿签约工作正式启动。
鹿丹村的纠纷看似复杂，起因其实很简单：开发商在施工时使用了含有大量盐分的海砂，导致小区建成后出现了严重质量问题，渐成危房，业主和开发商之间因责任认定、赔偿问题而产生了争议。就法律而言，这只不过是一起普通的住房合同纠纷而已，开发商交付的住房存在质量瑕疵，有悖承诺，理所当然要承担违约责任，给予赔偿。但为什么一起简单的民事合同纠纷久拖不决，直至演化为今日这样复杂的局面呢？原因是多方面的。住宅小区属于福利房性质，从投资开发、建设施工到后续管理，都是政府相关部门在主导，住户又大多是政府公务员，出现问题，很难追责求偿。建筑材料、技术标准受当时条件的约束，也不好确定责任归属。这些因素决定了鹿丹村的危楼处置难以按照普通的住房合同纠纷来解决，正如有业主所说：“鹿丹村的旧村改造，既不等同于深圳原住民的旧村改造，也不等同于深圳早期住宅小区的旧房改造。”
除此之外，我们也要注意到时间和空间维度。市场化改革以来，中国发生了巨大的变化，城市持续扩张，土地财政日益凸显，住房的财富效应不断放大，利益关系日趋复杂，这些变化对社会成员乃至政府的价值取向和行为方式都产生了深远的影响。具体到深圳，为了缓解日益紧张的资源约束与城市发展的矛盾，优化人口与产业结构空间布局，政府加大了土地整备和城市更新的力度，城中村、老旧住宅和工业区的拆迁重建不断提速，罗湖区作为曾经的中心城区，问题更突出，所以改造力度更大。作为北上广深一线城市的深圳，房地产市场一直领跑全国，房价不断飙升，住房的财富效应持续放大。置于时间和空间维度中，鹿丹村个案两个最重要的当事方——业主和政府的利益取向和行为方式并非一成不变，而是在相互博弈中，计算损益，不断调适。
业主：从追责赔偿到拆迁补偿
发现房子出现质量问题后，业主开始通过各种途径向政府相关部门投诉，要求追责赔偿，但由于开发建设方为政府及其下属企业，所以问题迟迟不能得到解决。这一阶段是购房者（业主）与开发商（住宅局及下属建设单位）之间在博弈，购房者向开发商追究合同违约责任，而开发商则推脱责任，双方的争议属于民事合同纠纷。此时政府的角色是双重的，既是商业合同一方当事人，又是公共管理者，或者说，既是运动员，又是裁判。业主向这样的责任主体去追偿，结果可想而知。随着业主诉求强度的增加，加之房屋质量问题越来越严重，政府开始转变角色和应对策略，决定对鹿丹村整体拆迁重建，政府来主导，并先后制定了数个拆迁重建方案。在这种情况下，业主的诉求也发生了变化，由追责赔偿（商业赔偿）转向拆迁补偿（公益性拆迁补偿），围绕拆赔比、容积率、建筑密度、自行承担费用等具体利益与政府展开了博弈，此时的政府就是一个公共管理者，为了公共利益对房屋征收拆迁，对被征收拆迁方给予补偿，这是一种国家行为，而非商业行为。
政府：从消极回避、被动应对到主动出招
由于角色的双重性，政府面对业主的诉求，最初的态度是消极回避、推诿塞责。然而房屋质量问题日益严重，出于“维稳”的考虑，政府开始介入，但总体上还是被动应对，就事论事，没有积极主动地解决问题。随着深圳经济社会的发展，空间局促的问题日益突出，政府开始将危楼改造与整个城市更新计划联系在一起，从鹿丹村前后六个改造方案比较可以看到这种转变：一是大大提高了容积率，拆迁前的容积率为1.57，拆迁后的容积率提高到5.18；二是土地面积减少，政府征收了近四成土地用作污水处理工程、公共绿地和兴建商品房。
经过几番腾挪，鹿丹村改造的性质已经发生了变化，由危楼引发的追责性质的拆除重建摇身一变为城市更新性质的旧村改造，其间跌宕起伏，可谓“乱花渐欲迷人眼”。政府无疑是最大的赢家，业主呢？从表面来看，似乎也不错，摆脱了危楼，房价从300元/㎡左右增值到近40,000元/㎡。但算上十几年的漫长等待、奔走呼号，以及被“瘦身”的居住空间，就很难说业主是赢家了。
公益与私益的平衡
接下来，我们可以跳出鹿丹村个案，谈谈城市更新中公益与私益的平衡问题。很多人将两者对立起来或做优先排序，笔者不敢苟同。无论是公益还是私益，都无法向世人证明凌驾他者之上的道德正当性和价值上的优越感。公益如果缺乏对私益的关怀，必然走向虚无和狂妄，从而丧失正当性。正如哈耶克所说：“哪里存在着一个凌驾一切的共同目标，哪里就没有任何一般的道德或规则的容身之地。”而私益的充分实现，则有赖于公益的保护，从而避免非理性带来的利益减损。“公共利益的效应会在不同的时间和不同的地点以不同的形式传递给每一个公众，这是由人无时无刻不在社会关系的包裹中所决定的。”十八世纪，绝对的所有权观念统治一时，“私有财产神圣不可侵犯”获得了崇高的地位，被认为是个人自由发展的基石。但随着社会的发展，人与人之间的协作和依赖程度不断提高，所有权的绝对性受到了越来越多的挑战。
美国哥伦比亚大学法学院教授迈克尔·赫勒 （Heller.M） 在其《困局经济学》一书中举了这样一个例子：某公司研发了一种能有效治疗老年痴呆症的新药，但是不能上市销售，除非公司能买下几十种专利的使用权。而每一位专利持有人都认为自己的专利特别重要，信口索价，有些干脆拒绝交易。原本可以拯救上百万条生命、赚取数十亿美元的新药就这么束之高阁了。他说：“私有产权能提高社会福利，过多的所有权却造成反效果——破坏市场，阻碍创新，耗费生命。”法国思想家皮埃尔·卡蓝默（Pierre Calame）在《破碎的民主：试论治理的革命》一书中提出这样一个观点：建立在个人主义基础上的民主制度无情地解构了社会和群体，造成国家治理的“碎片化”，因此需要重建公共伦理，以“普遍的善”（universal good）推动治理变革。
任何一个国家或者城市在发展过程中，都不可避免地要进行一些基础设施建设，兴建一些公共工程，例如公路、铁路、地铁、桥梁、机场、港口等交通基础设施，大型水利工程，国家安全和公共安全工程，大众健康和公共卫生工程，社会救济和社会保障工程，生态保护区建设，旧城改造，等等。为了保障这些基础设施和公共工程的顺利进行，政府需要对所涉及的非国有性质的土地、房屋及其他附属设施进行公益征收。公益征收实质上是政府以公共利益代表的身份，借助公权力对相对人的财产给予强制收购的一种国家行为。在公益征收中，被征收人对国家并不负有法律上的特别义务，只是由于公共利益的需要而不得不做出特别的牺牲。因此，政府在实施公益征收行为时，应心存敬畏，行有所止。如果政府主导的征收拆迁行为符合公共利益标准，程序正当，补偿合理，可以认定公益对私益的优先性。
公共利益、正当程序与合理补偿，是判断一起公益性征收行为是否符合正义原则的三个关键要素。在价值判断上，可以认为这三个要素具有同等的重要性，但在现实场景中，可能合理补偿更具要害性。无论是政府主导的公益性征收拆迁，还是开发商主导的商业性征收拆迁，博弈的焦点都是补偿问题。博弈之始，各方可能还会围绕公共利益和程序问题纠缠不休，抢占道德制高点和话语权，但事态发展到最后，矛盾的焦点一定会集中到补偿问题上来。只要在补偿问题上，各方能够达成一致，是否符合公共利益，程序是否公正透明，其实都不重要，它们只是一个背景而已。政府、开发商和业主，都在追求利益最大化，只不过各自获取利益的能力强弱不同而已，并不存在道德上的优越感。有时候，钉子户的强硬与韧性，会让政府和开发商灰头土脸、铩羽而归。当然，更多的时候，我们看到的是谈判者惨败于政府的公权力与开发商的资本诱惑之下。不管如何博弈，只要各方能够在实质性问题上形成合意，公益与私益就能够达成平衡。
“七十年产权”的保障
目前有很多事例让“七十年产权”看上去很像个“伪命题”，造成这种状况的原因是多方面的，如产权保护、建筑质量、法律执行力、后续管理，等等。如何让“七十年产权”实至名归，使业主住得放心、住得顺心，笔者认为，应该加强以下五个方面的制度建设：
其一，严格约束城市拆迁行为，区分公益性拆迁和商业性拆迁，防止以“公共利益”之名随意侵害公民的财产权。
其二，完善建筑质量保证体系。打破建设、施工、监理三方一体的利益格局，使监理能够以真正独立的身份对住宅质量进行控制和监管。在设计年限内，从勘察、设计、建设、施工到监理，各单位负责人都要对住宅工程质量负终身责任，将责任与建筑质量严格捆绑。
其三，加大责任追究力度，增强法律制裁的刚性。进一步明确勘察、设计、建设、施工、监理、检测、供货商等各方主体质量责任以及政府工程质量监管责任，强化住宅工程质量责任倒查和行政责任追究，对事故处罚“出重拳”，行业禁入、破产、坐牢都不为过。
其四，探索建立住宅质量保证保险制度和老旧住房强制检验制度，加强住房维修基金管理，完善危房的排查和救助体系，切实保障居民的生命安全和财产权益。
其五，完善业主大会和业主委员会制度，提高业主自治能力，真正实现“我的小区我做主！”
参考文献：
1、《城市拆迁法律问题研究》，王克稳等著，中国法制出版社，2007。
2、《困局经济学》，（美）迈克尔·赫勒著，闾佳译，机械工业出版社，2003。
3、《破碎的民主：试论治理的革命》，（法）皮埃尔·卡蓝默著，高凌瀚译，三联书店，2005。
4、《财产论》，(美)理查德·派普斯著，蒋琳琦译，经济科学出版社，2003。
5、《城市更新手册》，（英）罗伯茨，塞克斯主编，叶齐茂，倪晓晖译，中国建筑工业出版社，2009。
6、《调查称浙江奉化至少有35处危楼 多处危房仍住人》，北京青年报，2014-4-6。
7、《居敬29幢；被搁置的“解危方案”》，慈亚圣，东方早报，2014-4-9。
8、《寿命有多长质量谁把关责任谁来负 三问房屋质量安全》，郎秋红、刘硕，经济参考报，2014-4-9。
9、《奉化危楼坍塌幕后》，王梅，京华时报，2014-4-11。
10、《深圳海砂之殇 鹿丹村改造十三年曲折路》，搜狐焦点网深圳地产。
11、关于鹿丹村2013版拆迁方案的意见，深圳房网论坛。
原载于《现代物业•新业主》2014年第5期/总第289期
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