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2013年9月26日，宁波市政府办公厅下发《关于进一步加强物业管理和扶持物业服务业发展的若干意见》（甬政办发〔2013〕211号文，以下简称“《意见》”），自10月26日开始施行。《意见》对今后几年内宁波市物业管理工作的整体规划、发展方向和实施措施等进行了较为全面的阐述。其中提出的一些具体内容，比较以往各地出台的物业管理扶持文件有所不同，在强调了以业主为中心的同时，突出了以综合各种管理力量（包括行政主管部门、公共管理部门、基层政府组织和物业服务企业），解决当前当地物业管理的一些突出难题。具体内容例如：“按照以人为本、服务为先、属地为主、部门联动、业主自治、综合施策的原则”，“以解决群众反映强烈、影响社区和谐稳定的突出问题为突破口”；特别是提出了探索“业委会直接向业主收取物业服务费，并按照合同约定将物业服务费支付给物业服务企业模式”；而对本地物业管理行业的发展则提出了“培育年营业收入1亿元以上的企业5-10家，其中1-2家企业年营业收入力争达到5亿元以上”的具体目标。
实际上，在本次《意见》出台之前，《现代物业》已经报道了宁波几次具有公共影响力的物业管理事件，例如宁波海曙联南小区用公共收益分红给业主“发红包”、引入第三方物业管理事务所参与小区物管选聘，以及民间自发启用电子投票平台进行小区公共事务表决等。可以说，在住宅物业管理领域中，宁波市是自2010年的北京之后最具活力的地区。
在谈到宁波市近年来物业管理的这些突出事件时，宁波市住房和城乡建设委员会物业和房屋管理处郑竹明处长向《现代物业》表示，宁波市地方物业管理条例明确规定了物业管理经营用房由业主委员会根据业主大会的决定自行出租或者委托物业服务企业出租或者经营（小区公共部位收入）租金或者收益用于补充物业专项维修资金或者依照业主大会的决定用于物业管理的其他需要；而第三方管理事务所作为中间单位对物业服务质量进行综合评估，有利于解决业主、物业服务企业之间的矛盾，规范各方的行为，促进行业发展。
对于此次《意见》出台的背景，郑竹明则介绍到，宁波市物业企业普遍规模较小、服务内容单一。随着社会经济的快速发展，人民群众对物业服务的要求越来越高，服务的内容越来越多，物业企业必须扩大企业经营规模，增强综合服务能力，以满足人们日益增加的服务需求。为此，《意见》明确指出，在加强物业管理的同时要加大对物业服务业的扶持，通过税收、补贴等各项优惠政策，鼓励企业转型升级，拓宽服务领域和内容，力争五年达到上述目标。
小区物业管理问题的突破口有哪些？
郑竹明介绍，本次出台的《意见》确定“以解决群众反映强烈、影响社区和谐稳定的突出问题为突破口”，是因为物业小区管理是关系人民群众安居乐业、生活幸福的一件大事，是社会管理的基层平台。近年来宁波市在物业小区管理方面虽然取得了积极成效，但还存在着许多问题，特别是小区停车难、群租、违章搭建等不文明行为和相关问题得不到有效解决，老百姓意见较大。今年出台的《意见》总体目标是构建平安、宜居、和谐社区，为此，从解决群众反映强烈、影响社区和谐稳定的突出问题着手，提出了加强物业小区装修管理；加强物业小区停车管理；加强物业小区治安、环境卫生管理；加强业委会自治管理。要求房屋使用安全管理、城管（规划）、公安、工商等职能部门及街道办事处、社区居委会、物业服务企业按照《意见》规定，认真履行好各自的职责，给老百姓创造一个平安、舒适、和谐的生活环境。
陈哲伟是宁波市第一家物业管理师事务所的负责人，也曾在物业服务企业中任职。在他看来，“群众反映强烈、影响社区和谐稳定的突出问题”不仅局限于管理技术层面，更多是在于小区内部的事务或矛盾：一、国家不断强调社会和谐稳定，而近年来物业企业与业主之间的矛盾纠纷不断发生，部分地方出现业主到处投诉反映甚至出现集体上访的现象；二、部分小区在选聘物业企业的过程中出现非业主干涉小区业主选聘的舆论风波；三、物业企业掌握大量的业主共有资金（日常维修费、停车费、广告费、物业经营用房租金、会所租金、场地费等），平时对这些资金随意使用，缺乏监管，流失严重，所剩无几的资金在物业企业退出时往往还是不愿意移交。本次《意见》中有关内容的提出，还是政府出于维稳思维的结果。
如何理解“服务优先”和“业主自治”两原则？
郑竹明向《现代物业》表示，物业管理是一项重要的民生工程，这项工作的顺利实施需要物业管理主管部门的监督管理和相关部门、单位及物业企业的大力协作。《意见》中提出的“服务优先”，即，各属地政府对物业管理工作的服务；各职能部门对物业管理的联动服务；各物业企业对物业项目的规范化服务，努力形成齐心协力、齐抓共管的工作局面，为人民群众创造一个平安、舒适、和谐的生活环境。而强调“业主自治”是因为，业主是小区的主人，提倡“业主自治”是业主发挥主观能动，以积极主动、占主导地位的方式来联合管理自己的社区。
陈哲伟所在的物业管理师事务所以“第三方”的身份参与了小区物管交接及电子表决平台的开发和推广。他向《现代物业》介绍到，由于历史原因，宁波一些交付10多年的小区往往面积很小，管理成本很高，加上物业费提价困难等多种因素，造成物业企业纷纷退管。而此类小区在宁波也比较多，有一些小区通过业委会的运作成功实现业主自管，这也为相似小区探索出一条道路。例如：只有55户的海曙高塘人家小区2003年10月成立了自治管理小组；建于上世纪90年代的白鹭园小区自2000年开始自治管理模式，运作至今；还有中等规模的江南春晓小区自己注册物业公司管理本小区，实行业主自治；象山的宏润花园业主入股成立物业管理公司，来管理自己的小区。
陈哲伟认为，随着广大业主自我管理意识的增强，以及社会化专业服务市场的逐渐成熟，专业服务供应商不断涌现，这几年已经不再仅仅局限于保洁、园林养护、电梯维保、消防检测、弱电维保、机电维修、保安服务等传统的专业服务形态，还出现了人事代理与人才派遣、记账代理、造价咨询、招标代理、物业管理师事务所等现代服务业的新兴业态。这些业态的出现进一步促进并催化了业主自治机会的成熟。
对公权力直接介入小区事务，陈哲伟认为，当前国家政策强调“小政府、大社会”以及服务型政府的打造，公权力过度干涉往往为权力寻租提供了温床，也极易引起普通百姓的反感。从当前各地发生的有关业委会的案例来看，很多时候街道办的立场不够客观，加上“维稳思维”影响，无论是物业企业提出退管或是业主提出更换物业服务企业，街道办均采取压制措施，甚至直接干涉业主与物业企业之间的民事经济行为。依据《立法法》的规定，对民事主体内部行为的约束与调节只能通过法律来实现，地方政府无权制订有关规定，公权力对小区业主大会内部事务的过度干涉其实是于法无据的。
“业委会收费”能做到吗？
《意见》中提出“探索业委会直接向业主收取物业服务费，并按照合同约定将物业服务费支付给物业服务企业模式”。这样的提法之前仅出现在民间或专业人士的讨论中，以官方文件的方式提出，在已有的公开报道中尚属首次。郑竹明对此问题的看法话比较少，他说：“探索这种模式推行，一般来说业委会要有一定的法律地位，业委会有较强的自治能力，能自我管理、自我完善小区的管理工作。”对与此相关的业委会财务管理能力和如何培训等技术问题，他并未做出回答。
而对于目前以业主和业委会为主要客户的陈哲伟来说，《意见》的此项内容十分值得关注，意义也非同寻常。他认为，探索采用收费新模式有利于培养业主的集体消费意识，让业主真正认识到自己交纳物业服务费其实是全小区业主一起集体购买物业服务，是一种AA制的集体消费行为。这样也可以避免物业企业直接向业主个人收费遭遇的尴尬，尤其是在一些业主发生违规行为的时候，在传统的物业企业向业主个人收费的模式下，物业企业就不敢按照小区规定去管理不良行为，这也在一定程度上促使不良行为的蔓延，并被其他业主认为是服务不到位的表现。
同时，他对“业委会收费”表示了谨慎的乐观态度，认为推行业委会收费时机还并没有到大范围推开的程度，但是部分小区先行试点的时机已经成熟。目前宁波已经有10多个住宅小区业委会在银行开设了独立账户；几十个小区业委会在银行开设了业委会与物业企业共管账户；个别小区的业委会与社区居委会一起开设了共管账户；此外还有街道办与业委会一起开设共管账户及业主入股成立物业管理公司而开设的企业账户。这些不同形式的账户其本质都是用于存放业主共有资金，对资金的使用控制往往成为一个敏感的问题，需要有一套完善的制度措施。目前的运作当中，对资金使用的制度建设还过于粗枝大叶，财务开支信息虽然有每年3月底“阳光财务”的信息公示制度，但是其公布的仅仅是一张A4大小的总表，业主想要了解详细信息或者对费用提出异议等都是非常困难的事。
此外，陈哲伟还认为，业委会汇总小区物业费并支付给物业企业的模式，在推广中首先需要解决物业服务质量标准和服务评价，以及服务质量与酬金挂钩的问题。如果对物业企业的服务没有奖罚措施，那么业委会向物业企业支付费用时就没有一个调节物业企业积极性的机制，这依然会引起业主的不满。因此，业委会收物业费的方式比较适合在酬金制或者物业服务合同当中有奖罚措施的小区先行试点。将物业费开支账目月度、季度、年度的预算结合实际费用发生情况作为物业服务资金支付的依据，而通过奖罚考核，结合业主满意度、治安案件发生率、服务质量监督评估结果等各种因素综合评定的结果作为物业企业酬金的支付依据。而据郑竹明介绍，由于酬金制要以物业服务合同的约定、经费的结余或不足进行计费核算，程序较多，因此宁波住宅小区实行包干制的较多，实行酬金制的较少。
全体业主的物业费以及小区内各种共有收益，是一笔庞大的资金，业主组织没有法律地位和健全的财务制度则很难实施安全有效的管理。为此陈哲伟建议可以采取两种方式解决：一是赋予业主大会以独立的社团法人资格（目前温州就在进行这方面的试点）；二是采用国际流行的“合伙”形式——一个楼道内的业主共同组成这个楼道内有关事务的合伙人组织，合伙人共同承担责任；整个小区的业主组成小区业主大会这个合伙组织，共同商议合伙事务；个别合伙人若不承担集体消费的合伙事务开支（物业费），而由其他业主承担了这部分的开支，其他业主都有权要求该业主支付合伙开支。陈哲伟更加看好第二种方式，认为这种合伙性质的主体资格更加符合中国业主群体的实际情况，也能很好地提升业主们合伙购买物业服务的意识。
税收优惠如何落实？
相对于2011年北京市地税局出台酬金制物业管理不征收企业相关费用营业税的规定，以及2012年株洲市《关于促进物业管理健康发展若干意见》中提出改革物业服务行业收税的政策，宁波市在扶持行业发展的文件中加入针对企业的税收优惠政策并不算早，而其内容也基本上遵循了浙江省政府办公厅《关于加快发展现代物业服务业的若干意见》（浙政办发〔2012〕19号文）中对物业服务企业税收优惠的基本政策，以及浙江省地税、国税和住建厅《关于贯彻落实我省现代物业服务业税收扶持政策的通知》（浙地税函〔2013〕286号）文件提出的具体措施。
郑竹明表示，《意见》明确提出各相关职能部门要贯彻落实“浙地税函〔2013〕286号”文件规定，切实落实我市物业服务业税收扶持政策关于合理确定税基、减免相关税收、不征收营业税项目、规范税收减免程序等各项规定，物业服务企业可到相关部门办理。而此前他也提到，《意见》“服务优先”的原则中就包括了“各属地政府对物业管理工作的服务及各职能部门对物业管理的联动服务”的含义，因此可以看出，地税方面应当积极配合物业企业按照有关规定办理税收优惠的手续。
政府考核企业经营情况是否“一刀切”？
《意见》中提出“每年要将辖区内物业服务企业经营情况，安排物业服务行业专项奖励资金，加强物业服务考核，对经考核为合格及以上的普通住宅小区的物业管理项目给予相应的奖励。”政府为何要直接对物业管理企业的经营情况进行考核？这种考核是强制性还是鼓励性规定？对普通商品房小区物业企业的考核和老旧小区物业企业的考核是否相同？
郑竹明对此解释到：政府不对企业经营情况进行考核，政府对享受（政府经费补贴）的物业管理项目进行综合考核。宁波市有专门的物业管理补贴考核评价办法——即宁波市政府办公厅下发的《宁波市老小区物业管理补贴考核评价办法》（甬政办发〔2008〕208号文），及经费补贴考评办法——即宁波市建设委员会下发的《宁波市中心城区老小区物业管理补贴考评办法》（甬建发〔2009〕152号文），与此同时各地政府根据各自实际制订了老小区管理考核补贴标准。以上两文件的内容均是针对业主支付能力较差的老旧小区所出的规定，并非针对所有的物业项目。
宁波《意见》虽然有许多未能完整形成的计划，或缺乏可操作表述的内容，但在其中还是呈现了中国物业管理行业在发展30多年后已经形成的许多共识，并体现出行业行政管理开始符合住宅物业管理及其发展规律的新思维方式，而不是过往“头痛医头、脚痛医脚”的惯性思维。因此，宁波新政依然值得整个物业管理行业持续关注。
(未完)
原载于《现代物业·新业主》2013年第12期/总第278期 (责任编辑：现代物业) |
