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自1980年成立经济特区以来，深圳从一个小渔村成长为一个拥有实管人口2,000万人的大都市，下辖9个行政区和1个功能区、74个街道办事处、660个社区工作站、810个居民委员会、671个党群服务中心。梳理深圳40年来基层治理体制的变迁，我们发现其有四个路径向度：城市化、市场化、社区化、社会化。各向度的实现层次不一，但却融进了国际性社会治理改革的潮流之中，既具有时代性、国际性，也具有本土性。
城市化：从聚族而居的镇村结构向街居结构转型
建市之初，深圳市辖区只包括经济特区和宝安县两部分，特区内城市建成区实行街居体制，非城市建成区则实行镇村体制。当时的条件下，这一行政体系混合了城乡二元基层建制，与内地并无二致，是国家对城乡基层社会进行政治整合和控制的基本手段。然而，与内地城市不同的是，从乡村社会基础上迅速形成、崛起的深圳，从一开始就基本上不存在单位制的约束。因为单位制的天然匮乏，深圳建市之初主要依靠既存的乡土社会的公社-生产队/组的建制来保证政府对基层社会管理领域的控制，这种公社化模式一直延续到1984年年初，之后改为镇-村-组建制。镇-村-组建制凭借户籍和口粮制度的限制，从而实现了政府对基层的控制。
随着深圳急速、大规模、全方位的城市化进程，原来的镇村制治理结构纷纷向街居体制转型。实际上，上个世纪80年代，街居体系主要是在罗湖老中心城区、八卦岭、上步等有限区域内运行着，与数量庞大的村委会相比，居委会建制微乎其微，只占1.03%。1992年第一次农村城市化后，深圳特区内镇村建制全部改为街居建制;到2004年，特区外的镇村体系也全部改制为街居体系，原农村集体经济则进行了股份合作制改革，全市基层管理体制向着城市化的方向转型，完成了空间意义上和体制意义上的城市化。 镇村体系改制的初衷是为适应城市化和经济发展的需要，在一定程度上，“镇改街”和“村改居”的改革形式都表现出适应提升城市化质量需要的特征，为持续提高深圳城市建设水平和文明程度奠定了体制基础和空间条件。不过，直到2002年之前，居委会作为法律属性上的基层群众自治组织，一直实行“议行合一”制度，具有以下特点：一是街道办与居委会之间是一种领导与被领导的关系，居委会直接承担了大量的、街道办甚至区级政府职能部门委托的行政工作，具有类行政组织的正式权威;二是政府给予一定数量的专职工作人员名额，这些人员一开始由上级委派，到1995年才进行了首届居委会民主选举;三是居委会办公用房、经费以及人员工资待遇主要通过市财政拨款方式来解决。“议行合一”制度运行了20余年，根源在于街道办和区级政府职能部门与居委会的相互依赖：基层政府须依靠居委会来完成繁多驳杂的日常行政管理任务，而居委会因接受基层政府委托的行政工作而换得了正式权威、人员编制、经费设备等资源，其作为基层群众组织的自治属性和社会属性被行政性侵蚀。
社区化：从组织属性向共同体属性转型
1992年，深圳市政府已经通过了《深圳市街道办事处工作规定》，并在其中正式使用了“社区”概念。1998年市政府出台了《关于进一步加强城市社区居委会建设的若干意见》，把“社区”与“居委会”两个概念并列使用。2000年，民政部颁发了《关于在全国推进城市社区建设的意见》，自此，深圳基层管理体制改革的社区化方向拥有了上位政策依据，成立了市社区建设工作办公室，并在福田区、南山区开展“居改社”试点。2002年1月，市委、市政府出台了《关于加强城市社区建设工作的意见》，提出了社区建设的原则、目标和任务、主要内容，其中要求要“重新调整居委会的规模，以调整后的居委会辖区作为社区地域，并冠名社区，科学合理划分社区”。此后，“居委会”正式被称作“社区居委会”。市委、市政府《关于加强城市社区建设工作的意见》是深圳市推进社区建设、改革基层管理体制的里程碑式的制度文本。它和后续有关基层管理体制改革的文件或地方法规，对全市社区管理体制进行了一系列的制度设计：
明确界定了社区的属性、规模和类型
把社区界定为“由聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”,设置了划分社区应把握的三个标准，即要素定性标准、规模标准、功能标准。
实行“居股分离” 2002年全市开始推动“村改居”，社区居委会与集体股份公司的脱钩，采取机构脱钩、职能脱钩、人员脱钩、经费脱钩四项策略。到2008年特区内基本实现了股份公司与居委会相分离。在“居股分离”的同时，政府加大对社区的投入，承接“村改居”社区的公共管理和公共服务的费用，扶助社区股份合作公司卸下在社会管理上的经费负担，促使“村改居”的社区居委会回归其自治功能。
实行“居站分设”
2005年，深圳市全面推行“居站分设”，成立社区工作站，这是深圳市改革基层管理体制的重要创举。社区工作站的设立，带来了社区体制的重大变化，涉及社区一系列关系的调整。可以肯定的是，社区工作站作为街道办在社区的工作平台，承接从居委会剥离出来的行政性工作，较好地解决了居委会行政化倾向的问题，减轻了居委会的工作负担，使其回归群众自治组织的职能，同时也从组织、经费、人员等方面加强了党和政府在社区的工作力量，巩固党的执政基础作用，大大提高了政府在基层的执行力。但由它所带来的新问题成为目前深圳市基层管理体制运行中的较大困扰之一。
实行“一核多元” 2010年9月，深圳市委通过了《关于实施扎根凝聚工程全面推进基层党建工作区域化的意见》，决定以社区为单位，充分整合基层党建工作资源，设立社区综合党委全面领导社区内的工作，社区工作站、社区服务中心、居委会、业委会、物业管理公司、群团组织等其他社区组织共同参与，形成了“一核多元”的社区治理体制。其中： 社区党委作为街道党工委领导下的基层委员会，是社区各类组织和各项工作的领导核心，对社区建设、管理、服务和发展中的重大问题具有决定权; “多元”中的社区党群服务中心，是街道办事处直属机构，但由社会组织运营，政府通过购买服务的方式，让专业的社会组织为居民提供基础公共服务; 社区工作站，是街道办事处设在社区的政务管理服务平台，秉持社区工作准入制度，负责社区综合治理与安全、人口与计生、各类行政事务“一门式”办理等工作; 居委会，为基层群众性自治组织的，由居民选举产生并对其负责，发挥居民自治的枢纽、议事、监督、服务四大职能; 业委会，为业主自治组织，在实际工作中，业委会通过与物业管理公司和居委会的协商互动，反映其利益诉求; 社区股份公司，是镇村结构下原居民集体经济组织，致力于公司经营，提高经济效益; 物业管理公司，除了做好本职内的物业服务之外，鼓励其有偿提供社区安全隐患排查、养老、社区卫生等公共服务;
此外，社区内还存在其他社会组织，以社区服务类、慈善公益类、文化体育类社会组织为主，在社区党委的支持下组织社区居民一起参与社会事务、维护公共利益等。
实行“强核多元”
从2015年年底，深圳开始推行社区党建标准化，明确社区党委书记在议事决策、资源配置、服务群众、监督管理中的主导作用，以确保党的核心地位在社区落实。各街道从党政领导班子中向各社区党委选派书记作为“第一责任人”，强化社区党委的核心引领作用，同时鼓励社区内多元组织参与决策过程，实现共治。同时，形成一套社区党建工作考核评价体系，对社区党建工作进行量化考核。通过基层党建工作与社区治理的有机结合，既落实了基层党建过程中遇到的难题，又解决了社区治理中的矛盾。
市场化：物业管理的率先引进和全覆盖式推广
鉴于深圳地理位置和行政区划的特殊性，商品房产业在深圳起步甚早。最初的小区住户大多为香港同胞，他们深受境外住宅区物业管理制度的影响，按海外居住水准对商品房产提出售后要求。因此，深圳在全国最早成立了物业管理公司，最早颁布了住宅区物业管理的地方法规。1991年，全国第一个业主委员会也在深圳成立，首创由业主组成的“业主管理委员会”参与小区管理，从而形成业主自治和专业服务相结合的管理模式。物业管理企业和业主委员会，因分担了传统体制下居委会的诸多管理和服务功能，使得深圳的居委会从一产生，就存在着有别于内地城市居委会的天然特征：围绕基层管理和居民服务的主题，必须与市场力量和由市场力量催生的新兴的基层社会自治力量在一定程度上达成妥协并合作。
新世纪前后，在住房商品化政策指引下，以物业管理企业为标志的基层管理体系中的市场化要素越来越重要。但是，深圳最早建成的住宅小区、农村城市化地区、城中村区域，由于历史原因成为物业服务未能覆盖的地区。这些物业管理服务缺失的区域往往居住水平低下，生活质量不高，甚至存在许多安全、治安隐患，成为基层管理的顽疾。2005年，深圳市委、市政府提出“以物业管理破题”的思路，通过“以点带面”的方式，由政府出钱购买服务，对罗湖区一些老住宅区进行整治后引入物业管理服务。2006年，在总结罗湖经验的基础上，市委、市政府提出要用三年时间全部完成特区内老住宅区综合整治并引入物业管理工作;同时根据特区外农村城市化后社区管理的新要求，积极探索开展原农村社区引入物业管理工作。到2009年年底，特区内住宅区物业管理已经实现全覆盖，原特区外区级政府实行“物业管理进社区”的财政扶持政策，从而使原农村社区住宅区物业管理覆盖率达到88%，全市物业管理面积覆盖率已经高达95%。如今，深圳市作为我国物业服务行业发展的先驱者和代表者，物业服务市场已经较为成熟，市场力量在基层社会管理中发挥了基础性作用。
社会化：从“三社互动”到合作伙伴 基层变革的城市化、市场化、社区化制度举措，都是对社会生活实践应有的逻辑反应，但创新基层管理体制的出发点和归宿最终应体现出以人为本的理念，满足人的需要、提高人的生活质量、营造健康而充满活力的社区生活，并尽可能使社区成员有更多的机会参与公共事务、实现自我的价值。因此，在实行“镇改街”“村改居”“居股分离”“居站分设”改革后，社区建设面临的新任务就是通过开展社区服务培育社区共同体意识、应对社区社会问题和满足居民需要、提高社区居民参与率以实现共建共享。为此，2007年，深圳市开始建设知识化、专业化、职业化的社会工作者队伍，培育社区民间组织，打造社区、社工、社会组织“三社互动”的基层社会治理新格局。2007年9月，深圳市依法登记的民间组织只有2,936个，到2012年年底全市依法登记的民间组织数量达到8,000个左右，到2017年年底已经有11,000多家，涉及了经济、教育、科技、文化、劳动、体育、卫生等多个领域，已形成了门类齐全、覆盖面广泛的民间组织体系。最近五年，全市社会组织以年均20%的速度增长，各类社会组织作为经济社会发展的重要力量，作为公共管理和公共服务的有益补充，在促进公益、推动政府职能转变、发挥中介纽带作用、建立公共交往平台等方面，取得了显著成效。
在社会组织迅速发展的同时，政府面向社会和市场，推行基层管理与服务的政府购买机制，建构政府、社会和市场之间的伙伴化关系模式。早在1994年，深圳市罗湖区就已在全国率先对市政环境卫生保洁实行以合同外包为核心的公私合作伙伴制度。1998年，深圳市在全市范围内实行园林绿化管理服务的合同外包制度;1999年，罗湖区政府将教师上下班接送、政府物业管理、医院后勤服务、政府投资项目评审等方面都纳入政府购买公共服务领域。
2007年，借民政部将深圳市定为社工队伍建设试点的契机，深圳市探索向社会组织购买服务，扩大了城市管理和服务中合作伙伴的范围。2012年，市委、市政府提出，要以提高政府公共服务绩效和调动社会力量强化社会建设为目标，逐步做到：凡适合面向市场购买的基本公共服务，都采取购买服务的方式;不适合或不具备条件的，再由政府直接提供服务;推进“政企、政事、政社”分开，建立“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的政府购买社会服务机制，并逐步完善政府购买服务的机制，充分调动和发挥企业、事业单位、社会组织、社区和公民参与困难求助、矛盾调处、权益维护、心理疏导、行为矫正、关系调适、社会组织和社会工作者培训等公共服务和产品供给，在全社会形成有序竞争和多元化参与的良好局面。
从1994年至今，政府购买服务在深圳已运行20年时间，政府购买公共服务的范围持续扩大，已涉及多个领域。
在一定意义上，市场力量和社会力量在城市基层管理与服务中的不断增长，意味着深圳基层公共治理的“真正的”重大制度转型。建立并完善政府购买社会服务机制，焦点在于打破了城市管理的政府单中心格局，吸纳社会力量包括企业、社区草根组织、慈善组织、居民群众参与到城市基层管理中来，从而形成一种公私合作、多元共治的城市社会管理新格局。政府与市场、社会契约或者伙伴关系已是大势所趋。其中，通过政府采购服务的方式，建立公私合作伙伴关系，从而使政府从具有经营性的公共服务“生产”过程中脱身，而只成为制度的安排者、制度运行的监管者及其运行结果的裁判者，从而体现出城市基层管理结构的多元性、开放性、合作性。 结语 通过对深圳基层管理制度进行追根探源，可以发现它生长的基点和过程具有明显的发散性特点。其生长基点可归纳为三种，即镇村制、街居制和物业制。特别是住宅小区物业管理企业和业主委员会这两种基层组织的诞生，标志着深圳城市发展的轨迹从一开始就迥异于内地城市，其基层管理结构在初始阶段就呈现出政府要素、市场要素、社会要素三分的多元化态势，具有发散性的特点。40年来，深圳基层管理体制的发展正是这三个基点交织互构和不断变迁的过程，其所呈现的方向性特征具体表现为城市化、市场化、社区化、社会化，所要建构的战略性格局就是政府、市场与基层社会力量的分权、互构、互动与协同共治，在操作层面上，就是要通过技术创新和制度创新的链接，实现制度约束和技术约束的融合，提升城市基层管理水平。由于各个纬度的组织系统特性各有差异，从而丰富了社区治理的内涵和特质。 (作者单位：深圳大学城市治理研究院) (责任编辑：django) |
