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2、坚定热改的正确方向 热改的方向是关系热改成败的基本问题：首先，国家利益高于一切。在中央政府，热改的初衷与目的是使社会能源效用得以最大化；到了各级地方政府就增加了解决市政公用事业的投入问题，扶植供热企业发展的问题；再到了地方国营企业就变成解决负担过重的问题和廉价公房采暖费收费难的问题；而在很多商品房小区的“三合一”供暖企业那里，则更是嬗变成解决供暖企业人员就业、小区热价必须高于市政热价的问题，甚至是披着热改的外衣，实施公众利益榨取。地方行政部门的“土政策”，例如不允许“已实行分户控制的热用户申报停暖”，已经“架空”了国家供热改革发展循环经济的战略政策。中央政府热改的节能初衷经过一系列的下达步骤，最后在基层几乎不见了踪迹。导致国家热改的政策方针在地方发生了截留、修正、补充、曲解乃至面目嬗变的原因，就是与国家利益博弈的地方保护主义在作祟。 全国城市中，60%的住宅建筑面积中，商品住宅率、商品住宅面积的增加量以及集中供暖分户控制率逐年上升的速度很快，以至于无法统计。如果首先在具有分户采暖控制的商品住宅里率先实行实施“采暖报停”或“商品热”的“零售化”，其能源节约总量的潜力是不可忽视，再加上总建筑面积40%的公用、商用和生产的办公楼、写字楼和厂房，如果全面实施值班采暖和间歇采暖，节能总量更会十分可观。 供暖体制改革无疑将要产生利益的大分化与再分配。虽然热改利益的洗牌难度不小，但热改与环保一样，是一项战略任务，无论怎样改革，都应该始终坚定不移地以国家利益为上，无论出台什么政策，都应该坚持不渝地落实节能的初衷。从长远来看必须下定决心，牺牲小行业的部分当前利益换得全社会的完整长远利益。惟有国家利益高于一切，我们才能达到推动热改、利泽千秋的目的。 其次，热源姓“公”，服务为先。关注住宅产品性能和未来居住成本，已是现在的购房者所极为重视的因素。供热作为市政公用事业之一被赋予了一定公益性，因而它应该属于微利行业，不应依附一些重大利益集团，例如房地产开发商等。热改是强化公用资源公有化的改革而不是私有化垄断的改革。大力推举特许经营制度和企业改制的同时，国有资产可以退出一部分，但供热资源不得改姓“私”，服务方向不能以利润最大化为目标，这一点无论在什么社会制度的国家都是如此。 “政企分离”→“企业改制”→“市场多元”→“特许经营”是热改的四个环节。无论在哪个环节，驱动力都在政府一方，都需要政府加强监督管理，以维护公共资源的安全和人民群众的利益。要体现这一点，就必须真正落实“供热微利”的服务社会的宗旨，热改绝不是集资敛财的改革。惟有热源姓“公”，服务为先，社会才能和谐与持续发展。 其三，特许经营，遏制垄断。企业不是慈善事业，当然要赢利，但问题是怎样赢利。在我国，供暖公用事业既有自然垄断的属性更有行政垄断的特征。《反垄断法》在国内市场上主要针对的是遏制行政垄断与行业垄断。房产开发商、供热服务商和物业服务商捆绑在一起的“三合一”集团企业是中国的特色企业。不可否认地说，开发商在售房时赚了一大笔，其后其关联伴生的“裙带公司”、“父子公司”又在管房和供暖时利用先天的优势，损害房主的利益，再赚上一笔“黑利润”，于是引起了房主的不满和不信任。 垄断企业大多凭借信息不对称作掩护，藏匿着对公众的掠夺，实施着高利润高收入。不少垄断企业都缺少通过挖潜和提高效率来降低成本的动力，因为其向公众转嫁成本太容易、太简单和太方便了。需要强调的是，垄断企业的经营是在有政府提供诸多优惠条件的前提和保护下进行的，长此以往，必将导致垄断企业创新能力的降低和服务质量的下降。 我国供热改革的基本思路之一是引入竞争机制，实行城镇供热特许经营制度，通过公开竞标选择供热设施建设投资商和供热服务运营商，把投资回报与经营利润分开，使得投资回报和运行成本趋于合理；允许非公有资本等各种经济成分的企业参与热源厂和供热管网的投资、建设、改造、经营等，以充分发挥市场机制的作用，同时建立健全的供热行业市场准入和退出制度，保留成本低、服务好的企业，清除成本高、不合格的企业。惟有特许经营，遏制垄断，我们才能稳定供热市场秩序。 其四是热改补贴，公平为先。目前改革方案中的“暗补变明补”是将供暖福利心理渐进割断的一种过渡性政策。但其中关键问题是，这种“暖补”仍然是以国家机关和国有单位职工早就享有的供暖福利为基础，它最严重的弊端是补贴按照百姓的身份分配，根据百姓的单位类型实施，这就不可能保障公共福利惠及全体纳税人，更不可能保障它的公平性。本该由政府提供的公共产品和服务，却任由这些“三六九等”的单位去随意执行，于是政府的责任义务推卸了，政府政策的刚性消失了，公共利益的分配歪斜了。同时由于收入最稳定的泛公务员、部分国字号员工所享受供暖福利在改革后仍然变相存在，而那些民营企事业员工、自由职业者却拿不到任何补贴。因此，“取暖补贴”没有给后者雪中送炭，而是为前者锦上添花，这种改革明显背离了社会福利的基准起点和精神本质。 尽管目前推崇的采暖补贴并不科学也不公平，但它所惠及的人群面积要比公车福利广泛得多，所以迄今它尚未招致广泛的严厉抨击，然而这并不意味着“暗补变明补”不会有朝一日引发“暗火变明火”。其实，低保民众的心理并非忌妒和仇富，而是期盼一种公平的和原本就属于纳税人共同拥有的改革结果。这种把旧体制的不公平通过热改公开化的做法，难以获得日益觉醒的民众的最终认可。最公正最公平的热改逻辑起点应该是全面停止福利供暖，除了向低保人群发放“采暖券”之类的补贴以外，每个人自行承担自己的采暖费用。 当然，在中国社会保障事业处于尚欠发达的发展阶段，要求短期内解决供暖公平问题是不太现实的。如果国家能够坚持逐渐把供热的公用“蛋糕”一步步做大，把附着在公共福利上的身份歧视一点点剥离，就能使全体社会成员和纳税人一天天接近分享社会发展改革和技术进步的成果。惟有实施公平的热改补贴，我们才能做到“采暖面前，人人平等”。 其五是立法先行，司法公正。地方司法机构，明显带有对供热企业的倾向性。供暖纠纷中所有热用户都败诉了，供热企业甚至连强行供暖都可以赢得官司，这不能不说明行政干预的色彩多么浓厚。强行供暖的案例意味着热用户向地方的低层法规提出质问，供热企业向国家的高层法律挑战。人们不仅希望政企分离，也盼望司法的归司法，市场的归市场，监管的归监管，更热望司法机构在供热诉讼事件中发挥应有作用，对公民采暖权益进行公正公平的有力保护。
与发达国家相比，他们是先有法律，再依照法律对市场进行管理。而我国市场却基本沿袭先改革、后立法的传统。由于立法的滞后、整体性法律架构的缺乏，产生了无法可依、有法难依的问题。立法的目的是为了社会的“制度和谐”，而这种“制度不和谐”状态长期存在，无疑影响了我国的热改。1993年诺贝尔经济学奖得主诺斯等新制度经济学家们认为：对经济因素有着重要原动力作用的是制度因素而不是技术因素。
（作者单位：北京市长城企业战略研究所） |
