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考察国内外的财产法治实践可以看到，公共利益的范围是大致确定且动态变化的，公共利益与私人利益的界限是辩证的，公共利益的评判主体和角度是多样的，可以透过基本权利和义务来观察公共利益的内容和界限；关于公共利益的六条综合性评判标准具有系统性和较强的操作性，应当通过立法来完善为公共利益牺牲的补偿机制，由此促进财产法治的发展。
公共利益是一个混乱且无法丢弃的筐
——关于公共利益概念和实务问题的研究笔记
特约撰稿/莫于川
考察国内外的财产法治实践可以看到，公共利益的范围是大致确定且动态变化的，公共利益与私人利益的界限是辩证的，公共利益的评判主体和角度是多样的，可以透过基本权利和义务来观察公共利益的内容和界限；关于公共利益的六条综合性评判标准具有系统性和较强的操作性，应当通过立法来完善为公共利益牺牲的补偿机制，由此促进财产法治的发展。
公共利益是一个古老而又常新的话题，是一个高度抽象、易生歧义和弊端的概念，是一个奇特、混乱且无法丢弃的筐。当今人们对公共利益的理解逐渐扩展甚至泛化，如果不加严格限定，易于在操作中导致对它的滥用。笔者在参加学术会议和立法起草工作时曾多次专门讨论这个问题，每次都众说纷纭、见仁见智、莫衷一是，可见这是人人关注、无法回避且似乎永难解决的重大理论与实际问题。本文谨以研究笔记的方式记录下笔者对公共利益概念和实务问题的一些思考片断，供大家参考和批判。
一、笔者对公共利益概念的基本认识
（一）公共利益的范围是大致确定且变动的
何为公共利益，各国各地区有不同规定。按立法体例，可分为三种方式：一种是概括性规定，以发挥立法的伸缩性，如“为公益事业之需要”，或“为公用目的事业得征收土地”；另一种是列举性规定，将公共利益的内容及其范围明确具体地规定出来，以防止权力滥用；还有一种是概括性规定与列举性规定相结合的综合性规定，兼有前两种方式的特点。不同立法方式的共性是确定公共利益的范围界限。
行政主体限制或者剥夺行政相对人的财产权，必须符合公共利益或公共目的的需要。在行政补偿制度中，除了必须具有实体法依据之外，是否符合公共利益的目的也是对所涉行政行为的合法性审查的标准。因此，在征收补偿条款中，各国不约而同都将公共利益的需要明确地确立为剥夺或限制相对人合法权益的目的。从世界范围来看，随着社会经济的发展，国家对经济生活和社会生活进行的干预逐渐增加，各国关于公共利益和公共目的的解释也逐步扩展。从西方法治国家的情况看，对公共利益的理解呈现出逐渐扩展的趋势。
尽管如此，征收征用权力涉及的公共利益应该是社会普遍共同的利益，不能是某一特定部分群体的利益；这种普遍共同利益需求无法在市场中自由选择，需要集体行动、有组织地供给，而政府就是最大的公共利益组织供给者。这一点还是比较明确的。作为剥夺公民财产和土地权利的一种公权力行为，征收征用只有在满足公共利益需要时才能行使，公共利益成为是否超越权力界限或滥用权力的基本判断标准。
（二）公共利益与私人利益的界限是辩证的
在西方国家，一贯倡行私人利益为本，但为何又逐渐接受了公共利益的理念？在中国，国家本位思想根深蒂固，以国家利益为表征的公共利益自古以来就被拔高到神圣的地位，私人利益则被压缩得几乎没有生存发展的空间，但为何现在也开始强调二者的平衡？这些都是值得思考的。
公共利益是高度抽象的概念，其内涵一直众说纷纭，例如有公共用途、公共目的、公共使用、公共事业等解释。而公共利益受益范围具有不特定性，受益者是否必须是社会的全体成员而非部分人员或特定群体，到底应该由多大范围的群体所拥有，是难以界定清楚的。公共利益与国家实行的政策和社会发展密切相关，不同的社会时期其内容也是不同的。一般来说，公共利益是以社会价值观的现存体系而确定的，提供公共交通、公共教育、公共卫生、社会保障、社会秩序、共同发展等历来被视为公共利益的需要，成为基本的社会价值。正如亚当·斯密从经济社会学角度论述了市场这只“看不见的手”的作用，认为任何经济行为都有公益性，个人利益会在市场机制的作用下自动促进公共利益的实现。这类似于“主观为自己，客观为大家”的意思。
应当说，公共利益与私人利益各有其内涵和界限，各有存在和发展的空间。但二者的界限并不是绝对的，而是你中有我、我中有你、相互体现。例如城市规划与拆迁，当然是出于公共利益需要而作出的行政规划并据此采取的一系列有关行为，但拆迁后建设开发的最后结果，在回迁或补偿能够到位的情况下，往往使得该区域的生产、生活条件和城市形象得到改善，更多的市民得到实惠，他们的私人利益得到更充分实现，也即由公共利益促进了私人利益。再如“民告官”的行政复议、行政诉讼，看起来是公民为了维护个人利益而采取的行为，但他们主张个人权利的同时，也发动了行政复议、行政诉讼这样的行政监督救济程序，使得违法的行政行为受到审查纠正，产生了促进依法行政的社会效果，也即由私人利益促进了公共利益。[1]
（三）公共利益的评判主体和角度是多样的
对于公共利益的认知，评判主体和角度是多元化、多样化的。由于判断主体不同、视角不同，而有着不同的结果。例如，从立法、行政、司法的角度，从公权力行使者、利益相关人、一般民众、新闻媒体的角度，对一个公共利益争议事件会有不同的认知。如果侧重从经济、政治、社会和文化等不同的角度出发来加以考量，也会得出不同的结论。在一个快速变迁的社会，人民内部的公共利益界定必须考虑特定时期的经济、政治、社会和文化等各种因素。
（四）透过基本权利和义务来观察公共利益
即便经过修宪和出台《物权法》，公共利益的界限仍然是大致明确而实际模糊的状态。从方法论的角度而言，可以透过基本权利和义务来观察认知公共利益。
在人权受到尊重和保障的前提下，公民享有一系列的基本权利，包括六大权利群：一是平等权；二是政治权利；三是精神、文化活动的自由；四是人身自由与人格尊严；五是社会经济权利;六是获得权利救济的权利。这些权利通过绝对保障方式和相对保障形式得到实现，如果受到克减和限制，就要看一看这是不是公民履行法定义务的要求。如果是，那也就属于公共利益的需要。如平等权是一种原理性、概括性的基本权利，具体包括：民族平等，男女平等，政治平等，社会经济平等，……如果出现了“合理差别”、“区别对待”、“特殊照顾”等追求实质平等的做法且与形式平等之间产生矛盾，那显然就是为了实现公共利益的某种需要。
我国宪法规定的公民基本义务是：维护国家统一全国各民族团结；必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德；维护祖国的安全、荣誉和利益；保卫祖国，抵抗侵略，依法服兵役，参加民兵组织；依法纳税。此外，还有劳动的义务，受教育的义务，计划生育的义务，抚育未成年子女的义务，赡养扶助父母的义务。这些义务本身就是实现公共利益的要求。 (责任编辑：现代物业) |
