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2004年修改宪法后，我国《宪法》第十三条在规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”（第一款）的同时，还规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”（第三款）。《宪法》第十条（宪法修正案第二十条）的内容也作出了类似的调整变化，规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”[2]这样规定，有利于正确处理私有财产保护和公共利益需要之间、公民权利和国家权力之间的关系，据此建立起来的我国征收、征用制度更符合现代财产法治精神。随后，第十届全国人大常委会第十一次会议于2004年8月通过《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》，作出了重要的具体修改，主要是：（1）将第二条第四款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”（2）将第四十三条第二款、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十九条、第五十一条、第七十八条、第七十九条中的“征用”修改为“征收”。[3]
为防止以公共利益之名滥用公共权力侵犯公民权利，在《宪法》、《物权法》、《土地管理法》已作出概括规定的基础上，今后可通过立法（如《行政程序法》、《行政补偿法》、《物权法实施条例》）将公共利益的范围边界逐一列举规定，严格限定公共利益范围，使其更具有可操作性，例如：(1)国家机关和军事用途；(2)交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设；(3)教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业；(4)国家重大经济建设项目,但以具有公益性为限；(5)其它由政府兴办以公益为目的之事业；等等。[4]对于非公益性建设项目用地，则按照规划用途和市场规则，通过土地交易获得土地使用权。为此，应当允许对农村土地流转模式进行积极稳健的探索创新。
（作者系中国人民大学教授、博士生导师、宪政与行政法治研究中心执行主任、中国行政法研究所所长，法学博士。）
注释：
[1]正因为如此，笔者认为有关司法解释是值得检讨的。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》即通称的“九十八条”的第五十四条第二款规定，因违反法定程序，责令被申请人重新作出具体行政行为，不受《行政诉讼法》第五十五条规定的限制，也即作为“被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为”之第二类除外情形。这一司法解释的规定引起较多争议，涉及学界多年争论的行政相对人就行政程序违法提起行政诉讼具有一定公益效应之回报问题，司法解释作此规定并不符合《行政诉讼法》的立法原意，不利于公民依法行使行政诉讼权利。这里所说的公益效应，是指行政相对人为维护自身权益而提起行政诉讼发动司法审查程序后，具有促使行政机关依法行政特别是依照行政程序法行政的某种社会效益。因此，笔者认为制度创新要有利于调动行政相对人就行政程序违法提起行政诉讼的积极性，建议在修改《行政诉讼法》时可以作出规定：“人民法院以违反法定程序为由，决定撤销具体行政行为，责令被告重新作出具体行政行为的，被告重新作出的具体行政行为，应当较之原具体行政行为更有利于原告。”同时建议有权机关通过修改《行政复议法》和有关法律解释加以协调处理。
[2]关于《宪法》第十三条的修改，曾经发生很有意思且有争议的故事。据报道，在2004年修宪时，提交大会审议的修正案草案中，在这一句话中的“并给予补偿”前面曾有一个逗号，有些代表认为这易于引起理解上的歧义，不利于依法规范补偿行为，直接关系到公民、集体财产能否得到有力保护。大会主席团采纳了这些代表的建议，在最后提交大会正式表决通过的修正案草案中删去了这个逗号。从而形成了宪法修正案第二十二条（《宪法》第十三条）的内容（宪法修正案第二十条草案也作了相同删改）。参见崔丽、程刚、万兴亚：《宪法修正案里一个逗号的删改》，载2004年3月15日《中国青年报》。但笔者认为，删去这个逗号之后的表述，在语法逻辑上也可能存在新的问题：一是这句话也可读解为“或者”后的征用要给予补偿，至于“或者”前的征收是否给予补偿则没有作出规定；二是公民因某种征收征用行为受到损害后，如果恰恰狭义的法律尚未对此作出具体规定，那么有关国家机关就不能根据其职能或其他依据而给予补偿了，没有积极作出授益行为以补救公民权益、化解行政争议的任何余地。这显然是不合理的，所以保留此句子中的这个逗号也许更好一些，也许更符合修宪提案建议者的原意。当然，这是从法条内容逻辑上加以分析的结论；如果作此删改还有其他考量，则另当别论。
[3]《土地管理法》第二条第四款原先的规定是：“国家为了公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征用。”
[4]我国台湾地区现行“土地法”规定，土地征收的目的有二：一为兴办公共事业；二为实施特殊的经济政策，但以法律规定者为限。前者具体内容包括：(1)防备设备；(2)交通事业；(3)公用事业；(4)水利事业；(5)公共卫生；(6)行政机关、地方自治机关及其它公共建筑；(7)教育学术及慈善事业；(8)其它由政府兴办以公共利益为目的的事业。上述规定具有一定的参考价值。
原载于《现代物业》杂志2007年12期总第77期 (责任编辑：现代物业) |
