|
二、关于公共利益的综合性评判标准
公共利益的范围边界是相对的、动态的、辩证的，人们对之总是见仁见智、各取所需。概括国内外学界和实务界的共识与经验，笔者认为在理解和运用公共利益概念来处理财产法治问题时，应当坚持和配合采用如下六条综合性判断标准：
1、合法合理性。这是形式法治主义和实质法治主义的共同要求。财产权是公民不可侵犯的基本权利，只有在法定条件下才可出于公共利益的考虑依法对基本权利加以克减和限制，所以对于公共利益的理解和运用，首先要坚持法定与合法原则，也即法律保留和法律优先原则。考察各国、各地区的立法体例,关于公共利益的表述主要有三种方式:一种是概括规定,以发挥立法的伸缩性,如一些国家宪法或法律规定的“为公益事业之需要”，“为公用目的之事业得征收土地”，等等。一种是列举规定,以防止权力滥用。例如日本《土地收用法》将公共利益详细列举规定为51项内容；我国台湾地区现行《土地法》将土地征收的正当理由之一“兴办公共事业”（另一正当理由是“实施法定的特殊经济政策”）具体列举为防护设备、交通事业、公用事业、水利事业、公共卫生、行政机关和地方自治机关及其它公共建筑、教育学术及慈善事业、其它由政府兴办以公益为目的之事业等8个方面。还有的国家和地区是一种概括与列举相结合的立法体例。三种方式的共性是都具有“公众的或与公众有关的使用”之内涵。其次，所谓公共利益，还必须具有必要性，符合比例原则。例如在德国，根据《基本法》第14条第3款，只有为了公共福利才能实施征收，而且征收必须符合比例原则，也即必须具有合理性。如果征收的目的可以通过其他代价较小的方式来加以实现，征收就没有必要性，也即不符合征收的条件。
2、公共受益性。首先是公共性的要求。对于公共性的理解现在日益宽泛，凡国家建设需要，符合一般性社会利益的事业，都具有公共性，包括国民健康、教育、公共设施、公共交通等公共事业建设的需要。以土地征收的公共性（公共目的）为例：在日本，《土地收用法》、《城市规划法》等有关法律确定的公共、公益事业以及住宅用地开发事业等，都可以成为征收土地的公共目的；在德国，公共福利事业、为实现地区详细规划所进行的事业、合理利用空闲地、用于文物保护用地等都可以实行土地征收，最终向私人转让的项目也可实行土地征收；在英国，公共利益的范围包括开发、再开发以及改良所进行的公共利益事业；在美国，凡公共建设的需要，都可以进行土地征收。其次是普遍受益性的要求。公共利益根据社会价值观的现存体系加以衡量，而公共利益的受益范围具有相当大的不确定性，只能以大多数的不确定数目的利益人存在为标准。土地征用的正当性所涉及到的公共利益是指一个社会普遍的、共同的利益，不能只是某一特定部分群体的利益；而且该项利益需求往往无法通过市场选择机制得到满足，需要通过统一行动而有组织地提供，而政府是最适当、最权威、最大的公共利益组织提供者。
3、公平补偿性。追求公共利益必然有代价，这就是公民权利的普遍牺牲（损害）和特别牺牲（损害）。有损害必有救济，这是法治的一个要义。这种救济主要体现为公平补偿（包括特别损害特别补偿与合乎市场机制的补偿）和事先补偿（这是政府诚信和法安定性的要求），体现了现代法治的基本要求——实体公正。从国外立法来看，早在1793年的《普鲁士法典》就确定了国家承担补偿责任的原则。此后德国法院在判例中支持并充实了这项原则，补偿范围也扩展到人身健康等方面。《法国民法典》规定：“任何人不得被强迫出让其所有权。但因公用且受公平并事先补偿时不在此限。”法国还通过一系列判例确定了行政补偿的三大原则：一是合法认定公共需要的存在；二是公平补偿被征收人的损失；三是在占有被征收的财物前事先支付补偿。
4、公众参与性。这是程序法治的要求。以公共利益为由采取指令性规划、强制征收征用等特殊行政措施，影响到公民的基本权利，必须做到决策和执行全过程的公开透明，依法保障行政相对人的知情权、听证权、申辩权、参与决策权的有效行使。如果考量财产、土地征收征用措施的必要性、公益性及其补偿的公平性的过程，作为利害相关的人民群众却不能表达意愿、协商条件、参与决策、寻求说法，这肯定不符合现代法治的又一基本内蕴——程序公正和公众参与的要求。
5、权力制约性。以公共利益为由强制克减公民的基本权利，也即公权力强制进入私权利的领域，极易造成政府与公民之间的紧张关系，尤其是在突发事件导致公共危机而行使行政紧急权力时更易于以公共利益之名越权和滥用公权力，故须进行有效的监督制约，这是建设有限政府、法治政府的要求。除了把以公共利益为由行使公权力纳入舆论监督、社会监督等民主监督视野中，完善的“以权力监督权力”的机制，也即对于公权力行使过程的违宪审查、司法审查、上级监督和专门监督，可以说非常重要。通过司法审查（如行政诉讼）来监督和判断征收征用行为是否真正符合公共利益的要求，就是一种有效机制和判断标准。
6、权责统一性。如果行使公权力后不承担责任，任何公权力掌控者都会滥用权力，故须完善相应的责任机制。当某个公权力掌控者以公共利益为由克减和限制公民的基本权利，之后通过监督机制判定所谓公共利益的理由不成立，则应严格追究且能够追究其责任，包括法律责任、政治责任、道义责任、社会责任，使其付出相应代价。这是建设责任政府、法治政府的要求，也是最有威慑效力和普遍适用、自动适用的控权机制和判断标准。没有这一机制的逐渐完善和有效运行，滥用公共权力、侵害公民权利的行为就难以从根本上加以遏制。
三、通过立法完善公益牺牲补偿机制
有损害必有救济，特别牺牲特别救济，这是现代法治的基本要求。财产和土地征收征用中涉及的公共利益，有的是不论何种社会形态而永恒存在的，如国民健康、教育、公共设施、公共交通等公共事业建设的需要；有的是在特定的社会发展时期里，经由政府和民众选择，符合某一国家、地区的阶段性需要的社会共同利益，例如某项宣传工作。行政机关如果真正出于公共利益的考虑而采取强制规划、征收、征用等特殊行政措施，以公共利益来限制公民的基本权利（财产权是基本权利之一），当属实质法治主义的一种体现，无可厚非。但行政管理实践中的经验教训表明，公共利益是个筐，什么东西都可往里装，这一弊端特别为人诟病。很长时间以来，在土地、财产、物品的规划、征收、征用、拆迁等方面出现的恶劣案例，往往是某些行政机关和社会组织（说到底是某些掌控公共权力的人）假借公共利益之名而行损害民众利益之实。特别是由于立法上对于土地征收、征用的公益性界定不清，一些地方政府机关任意解释公共利益，随意将商业开发用地纳入公共利益范畴而频繁、大量征地，以致侵害农民土地财产权益的现象不断出现。在土地征收征用问题上的滥用权力行为，严重损害了农村集体组织和农民的土地权益，其影响非常恶劣，社会危害性大，严重损害了政府形象。对此，必须从立法建制和制度运行上加以完善。 (责任编辑：现代物业) |
