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盘活农村闲置房屋：一盘城乡统筹的棋
记者/成忻 王正
2014年1月18日，中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，也就是2014年度的“中央一号文件”，提出“要城乡统筹联动，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”“一号文件”在深化农村土地制度改革一项中提出，“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，“鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权，加快健全土地经营权流转市场，完善县乡村三级服务和管理网络”。此后，各省市政府纷纷制订出本地区加快农村土地经营权流转的相关政策。
田仙峪试点：统筹的不仅是闲置房屋
为加快推进农村“土地经营权流转起来、资产经营起来、农民组织起来”工作任务，北京市怀柔区开始探索通过盘活农村闲置房屋，发展休闲养老社区，促进农民增收，并将按照农村闲置房屋所有权、使用权、经营权分离的原则，建立“农民所有、合作社使用、企业经营、政府监督指导”四位一体的运营机制开展此项工作。该区经过前期调研确定在渤海镇田仙峪村开展试点工作。2014年7月15日，北京市委常委、统战部部长牛有成、北京市老龄产业协会会长翟鸿祥以及怀柔区领导前往该村进行详细调研。牛有成说，要以满足市场需求为出发点，以促进农民增收为落脚点，以乡村式健康休闲养老产业为立足点，找准功能定位与目标人群，按照可复制、可推广的原则实施工作。
2014年7月下旬，为了解试点的进展情况，《现代物业》实地走访了田仙峪村。田仙峪村位于渤海镇东北部，属于浅山地带，靠近长城名胜风景区，划归在生态疗养区范围内。村党支部书记孙建昆向《现代物业》介绍，该村目前登记人口有280余户、700余人，农业人口有650多人，常住人口400多人。由于该村处于生态疗养区，不能搞企业发展实体经济，过去一直没有成立合作社，村民收入依靠出租土地发展种植、养殖业获得。但之前租约签订的期限长达近30年，而当时定下的租金价格非常低，目前村民靠出租土地已不能获得多少收益。本地特产作物板栗种植的效益不错，成为村里主要发展的产业，村人均年收入超过19,000元。
由于经济条件的改善，田仙峪村有不少人在渤海镇或怀柔区购置了房产并长期居住，本村内就产生了数量不少的闲置房产。目前村内整套院落闲置的房产约有30-40个（每个院落约有5间房），仅有一两人居住的院落也有近60个；房屋状况不一，有新建的，也有二三十年房龄的。近年来，逐渐有村民利用自家房屋开展起民俗旅游，经营农家院，到今年已发展到30户左右，但没有统一的经营管理。还有10几户村民以整院的方式将房屋出租给城里人居住。
孙建昆介绍，此次北京市将田仙峪村确定为“健康休闲养老”试点，主要是看中了该村宜人的自然风光、良好的生态环境和原生态的农村生活方式，这些条件非常适合北京市的老年人就近前来养生。同时，北京市市区内养老机构和设施匮乏，急需扩充养老服务资源。结合田仙峪村经济、地理环境特点及闲置房屋情况，本试点初步确定的定位为满足年龄为60岁到75岁健康老人中高层次养老需求。试点的基本模式为：由村里成立合作社，将村民的闲置房产集中，之后以合作社的方式与企业进行合作，由企业根据项目定位出资对村民房产进行改造并负责后期运营，村民只需提供闲置房产坐等收租即可。初步确定一所房子年租金在20,000元-30,000元之间，合同期在20年左右，租金分阶段支付，每个阶段根据发展情况按一定百分比递增。但目前村委会或将来的合作社并不直接和企业进行洽谈，而是由上级政府确定参与企业。
按照规划，合作社成立之后，将由合作社成立物业管理公司，在试点范围内开展物业管理，包括基础的保安、保洁、设施设备维护等内容。物业管理的员工将从本村村民中招聘。除盘活房产之外，还计划将农户的果园或菜园给前来养老的城市人群“认购”，以满足他们充分体验田园生活、自然养生的需求。目前整个计划处于调研结束阶段，还没有进入到具体实施阶段，预计到今年10月可以得到实施批文。
孙建昆说，试点希望达到“模式可复制”的目的，因此保证企业的投入能够得到持续的回报是非常关键的。首先需要对所有的闲置房屋进行统计并评估价值。目前来看房屋有90%的部分将要进行改造，即便是新建的房屋也会改造局部，例如将室外卫生间改为室内，冬天采暖停止烧煤改为电暖气。预计每所房子要投入资金在20万元左右。目前“煤改电”的批文已经下达。
田仙峪村的基础设施建设情况较为良好，但在污水处理能力方面尚待完善。村里目前的卫生室需要提升为卫生站，扩大接待规模和医疗水平的同时，满足就医人员报销医疗费用的需求。在养老社区服务方面，为保证老年人正常生活起居，配餐、洗衣房、标准化购物超市等设施需要重新建设。田仙峪村已有的浴室和文化娱乐室，可以满足本村目前的需求，但如果作为试点的一部分，则还需要进一步扩大规模、提升档次。孙建昆表示，田仙峪村自己的财力不足以将本村公共基础设施和医疗条件提升到试点要求的水平，还需要政府的相关投入。而除医疗外的养老和社区服务的改善，则会由进驻企业完成。
房东与房客各取所需
田仙峪村村民邵爱英用自家的房屋开了一家“大槐树农家院”，并登记为“北京市乡村民俗旅游户”。邵爱英家共四口人，两个子女在外，她和丈夫两人住在村里。在经营农家乐之前，邵爱英曾经在服装厂工作，后来又在渤海镇的一处旅游景点工作。除了农家院之外，她家还有自己的一片林地，种植核桃和板栗等。农家院和林地就是她家最主要的收入来源。
“大槐树农家院”共有9个房间30个床位，单间房屋租金为120元/天左右。因为也做团体接待，旅游旺季时基本都可以住满；而在淡季时主要为周末接待，偶尔也可以住满。邵爱英家部分房屋是建于上世纪八十年代的老房，没有室内卫生间，冬季来临以后，因露天水管逐渐上冻，用水不便，就不再接待来客。冬季供暖主要依靠自家安装的空调，没有集中供热设施。因此每年10月底（供暖季开始时）至来年3月期间邵爱英家不营业。她正准备将自己的几间老房进行改造升级。
为了经营好农家院，邵爱英招聘了两名本村村民，村里为解决劳动力就业问题，还对他们进行了相应的职业培训。农家院自种蔬菜，施农家肥，开辟鱼塘，土鸡和鸡蛋也是其他村民家自己养殖的，为游客提供天然食材。天气状况良好时，在院子里远眺可以望到长城。
60多岁的赵阿姨是北京的一名退休工人，和老伴两人在田仙峪村租住了一间小院，已经住了4年。4年前她偶然间在网络上看到了田仙峪村和其他村落向外租房的消息，在对比了几处之后她选择了这里。赵阿姨非常喜欢这里的自然风貌，尤其是山间田园风光令她情有独钟，田间的农活也对她产生了莫大的吸引力，为她的退休生活增添了不少乐趣。用她的话说，种菜种庄稼不是为了结果实，而是为了“种亲情”，这里已经成了她的家。“他们村里的人都特别朴实，愿意和我们交心，有什么事情都愿意告诉你。我刚来这的时候（种蔬菜）什么都不会，我就逮着谁问谁，都愿意教我怎么弄。我们家的白薯就是她（邵爱英）和她爱人教我的。”赵阿姨笑着说。
更重要的是，对饱受雾霾困扰的北京市民来说，这里优良的空气质量确实弥足珍贵。赵阿姨说，田仙峪村是个“天然大氧吧”，她的老母亲平时都需要制氧机的帮助，来这里居住连制氧机也不需要了。而她87岁有些老年病的老公公搬过来居住后，身体状况也有了明显好转，思维和反应变快，食欲也有所增加。
对于交通的便利性，赵阿姨并不是非常看重。她和老伴都已退休，来村里就是想长期居住，没有打算经常外出走动，半小时一趟的直达公交车已经让他们觉得很方便了。村里无论小卖铺还是其他服务设施都已非常齐备，卫生条件良好，基本的生活需求都可以满足。平时食用的蔬菜完全出自自己的双手。村里的文体娱乐设施也会向他们这些租户开放，娱乐和生活各项条件都非常便利。“村里人都非常亲切，我虽然都叫不上来名字，但是在村里别人见了我都打招呼。有这种感觉当然不舍得再回去城里住了。”赵阿姨说，明年她还有亲戚朋友要到村里长期居住，她希望邵爱英能帮她多找两间空房。
对于房屋租金，赵阿姨表示目前还可以接受，但条件稍好一些的院落，如卫生间在屋内的新建院落，租金要比老院落高一些。如果今后要发展老年公寓或养老事业，赵阿姨表示，老年护理和医疗应当成为必备条件，像她这样退休不久的人，自己的健康状况尚可，但家中父辈尚在，如果接来村里同住，完善的医疗和养老服务是十分必要的。目前渤海镇上有一间对外开放的养老院，但周边缺少医疗设施。另外，冬季采暖、冬季供水设施的完善也非常重要。
邵爱英介绍说，像她家这样经营农家院的毕竟还是少数，村里大多数村民目前主要的收入来源依然是农业、养殖业或者外出打工。村里虽然也组织一些村民对公共区域进行简单的保洁和秩序维护工作，但毕竟人数有限，且收入水平很低，保洁员每月收入仅400元左右。这些基础岗位的人员同时还需要经营自家田地才能保证合理的收入水平。
《现代物业》随机采访了两位当地村民，其中一位在渤海镇工作，另一位在怀柔区工作，在田仙峪村有自己的房产。他们认为，盘活闲置房产的政策导向非常好，能够给农民带来实惠，但也有自己担心的问题。如果交由企业统一经营，那么企业一定希望规模越大租期越长越好，但他们也有偶尔回村居住的情况，如果将自己房屋长期出租，那么回村居住就成了问题。此外，房屋的用途也不仅是自住或经营农家院，闲置的情况也不同，有些是整个院落闲置，有些是院落中部分房屋闲置，因此对房屋使用的规划及统筹就显得非常重要。
私营车主贾师傅是怀柔云蒙山人，他告诉《现代物业》，实际上不只是田仙峪村，在整个怀柔区，农户闲置房屋的情况都非常普遍，大部分的农户会将自己的闲置房屋出租经营农家乐。而城里的租客最喜欢以整院的方式出租，整座院落的年租金在30,000元-50,000元，视位置和院落大小而定，对于北京双退休职工（有两份退休工资）的家庭来说，在可以承受的范围内。贾师傅自己家新盖了十三间房，也申请了农家乐经营执照，但目前尚处于闲置状态。他所在的云蒙山也进行过集中农户闲置房产经营的类似调研，由村大队组织调查统计，但后来就没有进一步的发展。
活化模式不固定，还需抓住根本
田仙峪村在加快农村土地经营权流转、发展田园养生产业的尝试，在国内其他地区也同样存在。
据公开报道，在四川省广元市利州区赤化镇，外出务工人员多，几乎家家都有闲置空房，村民张伯斌和韩科利用自家闲置房屋经营乡村酒店。此举让赤化镇镇长王兵受到启发，准备说服散居的村民集中居住，将闲置农房整体腾出打造乡村酒店，发展乡村旅游，增加农民收入，解决本地劳动力务工问题。与田仙峪村不同的是，赤化镇主要依靠村集体经济组织，而没有引入城市企业的参与，也没有纳入城乡统筹规划的范围中。
广东省珠江市斗门莲洲镇“十里莲江”大型农耕游乐项目，由珠海市斗门生态莲江旅游开发有限公司开发运营。该公司从2010年开始整合珠海市斗门区莲洲镇莲江村、光明村和大沙农场的旅游资源，采用统一规划、统一建设、统一推广、统一管理、分散服务的模式，提供以“农耕养生”为主题的生态游服务，通过土地租赁、合作开发和改造等方式，把生态农业观光、农耕体验、休闲度假和养生居住等贯穿整个旅游项目，其中包括将莲江村40多套农村闲置房屋改造为休闲度假屋用于出租，提高了村民收益。该项目现已完成初步规划设计，一期正在建设中并有部分区域对外开放。相对田仙峪村，莲江村涉及到的农户房屋盘活数量较少，其在整体开发中所占比例也较小。
长沙金霞经济开发区在建设过程中发现，园区入驻的100家企业，大约有万余名职工在园区内没有住房。而此前政府在建设新农村过程中为村民建设的回迁房大大超出了实际农村实际居住的需要，于是尝试由开发园区管委会将闲置的农民安置房统一收集起来，变成企业公租房，以较低价格集中出租给企业职工，企业支付的房租归提供闲置房的拆迁农民所有，开发区支付一定的物业管理费。
由此看出，盘活农村闲置房产不一定有固定的模式可循。我国国土幅员辽阔，各地区经济发展水平差距非常大，相对城市来说，农村无论在经济发展还是自然资源开发方面的差异更加明显，因地制宜是关键。
回到政策制定的根本会发现，活化农村闲置房屋，增加农村土地经营权流转的目的在于改善农村生活环境，提高农民生活水平，缩小城乡差距。尽管孙建昆认为田仙峪村已经算怀柔区较为富裕的村庄，但人均年收入为19,000元，还不到北京市人均收入的一半（2013年北京城镇人均收入为40,321元），仅比北京市建筑业农民工17,000元稍高。
北京吉利大学健康产业学院、商学院、旅游学院院长乌丹星对《现代物业》说：农村闲置房拿出来进行改造作为商用，首先要弄清其性质是什么，其意义和目的、目标是什么。是为了解决城市人口的休闲地问题，还是单纯为了解决农村人口的收入问题？农村发展之路不在出租房屋，而在发展产业。在产业带动下，例如生态农业、观光农业、绿色种植、特色加工，产生附加价值，城市人才会去农村，也才会产生效益。农村人只有为了改善自身生活，为了自身发展而去积极努力探索，才能达成自己高兴、城市人也感兴趣的共赢效果。农村的定位和发展目标是告诉城市人“我的生活比你好，幸福指数比你高，”而不是“你来吧，我等着赚你的钱”。
另一方面，中国农村老人养老将是未来一个十分严峻的现实问题。80%以上的老人子女在外打工，留下幼子交老人照护，而老人自身又是一个需要照护的群体。两个弱势群体的叠加，其生活现状的不忍目睹，已经给表面光鲜的中国埋下了十分巨大的阴影和隐患。如果农村真的有闲置房，正确用途首先是为属地老人建设养老机构和护理院，解决属地老人的长期照护问题。当地政府对此问题应该给予高度重视，大力引导和鼓励，积极带头示范。
乌丹星认为，中国未来发展的重点不会集中在如何解决城市人生活得更好上下工夫，而是会逐步转向普惠性社会福祉转变，而农村人的生活改善将会成为重点问题。农村人生活的改善本身对土地就有巨大的需求。如果让农村人单纯想如何把房屋出租赚城里人的钱，其实效果不会很好，也做不成真正的产业。
河南商丘市委党校教授郭立建认为，当前不少地方土地使用权流转后“非农非粮化”倾向明显，这势必突破18亿亩的耕地红线，给国家粮食安全带来巨大隐患。但亦有学者持相反观点。河北省社科院社会发展所樊雅丽在《关注农村闲置房屋——对农村闲置房屋流转的社会探索》一文中提出，农村闲置房屋流转一方面能够减少建房用地需求，减少用地浪费，确保粮食安全，保住粮田底线。现在我国每年800万-1,000万亩的耕地减少势头还在持续，农村建房用地是其中很大一部分，促进农村房屋流转，减少农村建房用地的使用，可以保障粮食安全。另一方面能够提高农民的融资能力，促进城市化发展,房屋作为其最重要的财产却不能充分利用,是不合理的。由于长期的城乡分割，农民除了土地几乎没有任何保障和资本，房屋不能流转使农民缺乏向城市移民的资本，因此促进农村房屋流转，使农民通过闲置房屋的流转获益，可以提升农民在城市中购买住房的能力，加强农民在城市中的发展能力，从而促进城市化的快速发展。
同时，活化农村房屋也面临着法律上的突破。全国人大代表、浙江更香有机茶叶开发有限公司董事长俞学文在接受《钱江晚报》采访时表示，目前建设新农村更多是依靠国家的财力，《土地管理法》和《物权法》等法律都对农民宅基地使用权的流转有严格限制，大量闲置的农村宅基地被浪费了，也影响到农民私有财产的正常流转。他认为破解此问题还在于修订现有法律，除了要修改、调整和农村宅基地有关的《土地管理法》、《物权法》、《担保法》的相关政策、法规外，还可以尝试更多办法，如允许已在城镇购房的农民，自愿把农村宅基地和房产在市场交易流转，让城里人也有机会购买农村的房产，“这样才是真正让农民享受市场的公平配置权利”。
原载于《现代物业•新业主》2014年第8期/总第298期
(责任编辑：现代物业) |
