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近日，江苏南京《现代快报》以“南京老小区纷纷‘开挖’停车场，居民盼收费优惠”为题，报道了南京市为了解决老旧小区停车难问题，在老旧小区新建地下车库的做法，引起了社会的普遍关注。其实，向地下要空间，以缓解老小区停车矛盾并不是才有的想法，南京市早在2005年就已经提出在老旧小区新建地下车库以解决停车难的问题。当然，这也不是南京的独创，由于历史原因，老小区停车难是全国普遍性难题，对此解决的途径，无非有三种：第一，向小区外拓展。在条件允许的情况下，利用小区外公共道路，或者政府、学校、企业等的停车区域或公共区域让居民错时停车。第二，提高小区现有车位利用率。通过重新画线增设车位或者改变管理方式（取消固定车位减少车位闲置率等）提高已有停车空间的利用效率。第三，利用小区道路、绿地或其他公共场地改建或新建停车位。由于小区公共场地有限，所以向上建设立体停车库或者向下“开挖”地下车库（其实，地下车库也是一种立体停车库）显然是土地集约利用的必然选择。因此，北京、杭州、昆明、浙江余姚等不同类型的城市，都曾经提出过老旧小区新建地下车库的建议。
老旧小区新建地下车库没有那么简单
既然建地下停车库不是新事物，而且一般不占用地表土地、不影响地上景观。为什么不作为解决老小区停车难的主要手段呢？其实，老旧小区新建地下车库，远远没有那么简单，存在一系列的难题。
第一，需要具备一定物理条件。
要新建地下车库，在物理上必须具备三个条件：（1）要有足够可以开发的公共广场、绿地或中心花园。因为按当前的工程技术水平，还很难在已有建筑物下直接修建车库。所以，小区内必须有一定的开阔场地用于开挖地下车库，这是必要条件。但是，绝大多数老小区本身规模小，建筑密度高，很少有适合建设地下车库的开阔空间，这是老小区新建地下车库遇到的最大难题。（2）地下土质结构需适合修建地下车位。老小区即使有开阔空间用来修建地下车库，如果地下土质结构本身在现有技术水平下不宜施工，也无法实现目标。2005年南京最早提出要在该市鼓楼区月光广场小区地下新建车库，遭到该小区业主坚决反对，最主要的原因是因为该小区原来是长江河床，地下全是流沙且地下水丰富，以南京大学、东南大学、河海大学众多专家教授为主的小区居民认为如果修建地下车库，必然危及住宅安全，所以，一直没有修成。（3）适宜施工的进出口通道。新建地下车库，除了前面两个条件，施工本身也需要大型车辆进出，如果没有合适的进出通道，施工也难以进行。
第二，需要解决资金投入来源。
除了具备一定物理条件，要在老小区新建地下车库，需要一笔巨额资金投入，这对大多数小区来说，是无法办到的。地下建筑建设成本一般在4,000元/平米左右，本来就高于地上建筑，在小区建成以后新建地下车库，所需资金更加高昂。如南京樱驼花园小区新建405个地下车位，总投资高达6,000多万元，对于一个只有1,000多户居民的小区来说，如果让居民自己筹措资金，几乎是不可能的。
第三，需要清晰界定地下空间使用权。
要在居民小区中心花园、公共广场等下面新建地下车库，实际上是对地下空间资源的开发利用，则由此引起的另外一个难题是该地下空间使用权归谁所有、进而谁有权决定建设与否？按照我国《物权法》第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。”如果该地下空间使用权归小区业主所有，建地下车库必须征得业主同意。如果不归业主所有，则无论谁要在居民小区地下空间建设车库，都应该首先取得地下空间使用权。但是，居民小区地下空间使用权到底归谁所有，到目前为止，无论在理论、法律还是实践中，都没有定论。在这个问题没有清晰界定的情况下，很难在老小区新建地下车库，即使建成了，也将成为矛盾纠纷的导火索。
第四，需要小区业主的同意。
一方面，如果小区地下空间使用权属于全体业主，要建地下车库当然需要业主同意；另一方面，即使小区地下空间使用权不归小区业主所有，在小区地下新建地下车库，小区业主都是利益相关方，所以，也必须征得广大业主的同意。前面提及的南京月光广场小区提议新建地下车位之初，当时遭到业主反对，并不是因为地下空间使用权问题，小区业主反对的理由主要有两个：一是由于地下土质原因，会危及住宅安全；另一个是影响中心花园绿化，进而影响了居民的休闲空间。在2005年遭到业主反对停建以后，2011年政府认为技术水平已经能够应对地质问题的情况下，又重提要在月光广场修建地下车库，仍然遭到业主强烈反对，最后甚至逼迫鼓楼区住建局发出的《关于龙江小区月光广场业主反映问题的答复》中，明确添加了“根据此地地质状况和业主一致意见，今后也不会在此处建设任何地下建筑物”的语句。在现实中确实也发生过由于修建地下车库影响住宅安全的例子，如2013年泉州笋江花园城小区由于隔壁小区修建地下车库，导致居民楼墙体开裂；同样是2013年，南京市恒盈名居小区违规挖地下空间建车库，导致路面坍塌；这说明小区业主的担心并不是没有道理。而且，暂且不论技术进步是否能够应对地质条件引起的建筑安全问题，即使没有该问题，要征得作为利益相关方的业主同意，也是理所应当的。
第五，需要明晰产权归属。
产权归属决定了一个物品的使用和受益。在停车如此之难的情况下，拥有老小区新建地下车库的产权，将是丰厚回报的源泉。但是，前面已经提及，到目前为止，小区地下空间使用权没有定论，新建地下车库的资金来源也不确定。这就先天性的决定了老小区这种新建地下车库产权的复杂性，这种复杂性导致：一方面，由于产权不确定意味着未来收益的不确定，因而影响投资方投资积极性而使地下车库很难建成；另一方面，即使老旧小区建成了地下车库，也存在矛盾纠纷隐患，会影响将来的有效利用。
所以，老旧小区新建地下车库以解决停车难问题，并不属于什么创新型想法，但是操作起来是具有一定难度的。
成功案例具备哪些因素
从2005年提出想法到2008年公教一村第一个地下车库建成，再到2013年建成樱驼花园和马府街两个地下车库，以及最近《现代快报》报道的康盛花园小区地下车库的修建，经过十几年时间，南京最终还是在老小区成功建成了几个地下车库。那么，南京市是如何克服前面提到的那些难题的呢？
第一，关于地下车库选址问题。
从南京市已建和正在建设的老旧小区地下车库来说，选址分为两种情况：一种是小区具有开阔的中心花园，公教一村、樱驼花园和康盛花园小区都属于这种情况，所以，这是它们被最早选中建设地下车库的主要原因。另一种是小区里面不具备建设条件，但是，周边存在具备条件的公共空间，如马府街的地下车库就建在南京市第六中学的操场下面。严格的讲，这并不属于小区内新建地下车库的范畴，但是，对于缓解停车难来说，也不失为有效途径。
第二，关于建设资金来源。
前文已经提到，南京樱驼花园小区新建405个地下车位，总投资高达6,000多万元。这笔巨额资金小区居民一般是无力、也不愿意承担的。实际上，这笔资金的来源有两个：一是南京市人防办。原来南京市老小区所建的地下车库，不仅是作为车库来建的，也是作为人防工程来建的。所以，建设资金的主要渠道来源于市人防办，具体是人防工程的易地建设费。这一方面解决了老小区停车难问题，另一方面也解决了了老城区人防工程配套不足的问题，可以说是一举多得的好事。南京市人防办领导也明确表示每年将投入1个亿左右资金用于老小区人防工程（地下车库）建设。当然，在居民小区地下空间出资建设人防工程，也存在一些潜在的隐患，这在后文中另行阐述。二是居民小区原产权单位。樱驼花园原本是金陵石化公司职工宿舍，因此，另一部分资金来源于金陵石化公司。因此，樱驼花园之所以获得建设地下车库的资金，有其优势和特殊性，是其他老小区所无法比拟的。但是，沿着该思路去寻求老小区原建设单位，与其协商让其出资新建地下车库，也是一种可能途径。
第三，关于地下空间使用权。
毋庸讳言，如果不是在小区规划红线以内，而是在小区外的公共广场、学校操场等建设地下车库，就像为了南京市马府街小区居民停车问题，在第六中学操场下面修建人防工程兼地下车库的行为，不涉及地下空间使用权，或者说虽然涉及，但是，由于地表土地使用权也归国家所有，这种行为引起矛盾纠纷的可能性较小。但是，在公教一村、樱驼花园和康盛花园小区中心花园地下修建地下车库，必然涉及该地下空间使用权归属问题，进而将事关该地下车库的产权归属问题。对于如何区分和界定地下空间使用权，南京尚无明确的法律法规可循，在老旧小区地下空间建设人防工程兼地下车库过程中，也是淡化处之。到目前为止，也没有居民和其他主体就此事提出质疑，因此，暂时风平浪静。问题在于尚没有发生矛盾纠纷并不意味着永远不会发生矛盾纠纷，这个问题上，南京的做法是存在隐患的。
第四，关于小区业主意见问题。
在修建地下车库要征求小区业主意见方面，南京市是严格按照《物权法》、《物业管理条例》等法律法规行事的。前文已经提到，南京市最早选定的要建地下车库的小区是鼓楼区月光广场，在2005年、2011年两次提出建设方案时，都遭到了小区居民的强烈发对，最终只好放弃了建设计划，甚至承诺永不再建！而这几个已经建成或正在建设的小区，都是征得业主同意的。尤其像樱驼花园小区，在建地下车库之前，规划局先征求居民意见，然后经过正式投票，有90%以上业主同意，才开始建造。所以，不要单纯的以为给老小区建地下车库是解决居民困难的好事，一定没有问题。实际上，不同业主是有不同意见的，如果武断的作决策，好事反倒会变坏事。
第五，关于地下车库产权问题。
如前所述，产权决定着一个物品的使用和受益。按照经济学最基本的“谁投资、谁受益”原则，老小区新建地下车库的产权应该归投资方所有。除了樱驼花园作为特殊情况，有一部分金陵石化的投资以外，南京的建设资金主要来源于人防办的易地建设费，从理论上讲，似乎由市人防办作为其产权人决定其使用并获取收益是合情合理的。事实上，早在2010年《现代快报》就该问题采访时，南京市人防办主任就明确表示：“由于地下停车库是市人防办投资的，所以产权应属于人防办。”但是，问题并没那么简单，由人防部门拥有老小区新建地下车库（也是人防工程）产权，有这样两个问题难以解释：（1）地下空间使用权权能如何实现？前文已经提及，南京老小区地下空间使用权尚无定论，无论是作为人防工程还是小区车库，其价值主要由地下空间使用权和建筑成本组成。其中，建筑成本来源于人防部门，但是，地下空间使用权如果属于全体小区业主的话，产权完全归人防部门是没有说服力的。（2）平时使用收益归谁支配？如果产权归人防部门所有，则平时收益归人防办是应有之义。但是，问题在于，按照《江苏省物业管理条例》第六十六条规定：“物业管理区域内依法配建的人民防空工程平时用作停车位的，应当向全体业主开放，出租的租赁期限不得超过三年，不得将停车位出售、附赠。人民防空工程平时用作停车位收取的汽车停放费、租金，应当依照有关规定，用于该人民防空工程设施的维护管理和停车管理的必要支出，有剩余费用的按照本条例第六十五条第一款规定使用。”而第六十五条第一款内容是“物业服务企业应当将汽车停放费单独列账，所得收益的百分之七十纳入住宅专项维修资金，其余部分可以用于补贴物业服务费。”这意味着用于停车的小区内人防工程的收益，除了正常的维护和管理费用，归小区业主。老小区新建的人防工程（兼地下车库），资金来源于易地建设费，归根结底也是城市民用建筑配建人防工程的资金，只是该建而因特殊原因未建交给了人防部门而已。这样，如果收益支配权不归人防部门，人防部门争取产权似乎也无意义。所以，在老小区新建地下车库的产权归属问题上，南京的做法是存在瑕疵和纠纷隐患的。樱驼花园小区的一个车位月租金在300元左右，405个车位一年的租金近150万元。当小区业主意识到这笔巨额收入有可能有他们一份时，矛盾纠纷就会随之而来。
总之，修建地下车库，是老旧小区解决停车难的出路之一。但是，真正实现需要具备一定的条件、化解一系列难题。应当说，南京市在这方面起步较早且比较成功。尤其是在车库选址、资金来源、征求利益相关方意见方面，值得全国学习；而在地下空间使用权、进而新建地下车库产权的处理上，是存在瑕疵和隐患的，这虽然与我国地下空间与人防法律法规本身的缺陷有关，但是，现有法律法规框架下仍有改善的余地，其他城市在实际操作中应该尽量避免矛盾纠纷隐患。
【本文受中国博士后科学基金（2013M540427），江苏产业集群研究基地（南京理工大学）开放基金（JICRBKFJJ2012）资助。作者单位：南京理工大学】
原载于《现代物业·新业主》2015年第6期/总第327期
(责任编辑：现代物业) |
