 兼做车库的人防工程产权归属
文/徐生钰
2010年5月全国第六次人防会议，开始了对现有《中华人民共和国人民防空法》（以下简称《防空法》）进行修订的基础工作。2011年初，由国家人防办牵头，相关部委和立法机关参加，成立了《防空法》修订领导小组。其中，人防工程的产权是小组重点研讨的问题之一。而在居民小区中的防空地下室，是所有人防工程中产权问题最复杂，矛盾和纠纷最多的。因此，本文就小区人防工程的产权问题进行尝试性分析。
有关小区人防工程产权的争议
根据《防空法》第二十二条规定：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。”因此，国内几乎所有的新建居民小区中，都有这种战时可用于防空的地下室——人民防空工程（后文简称“人防工程”）的一种。在平时，绝大多数小区又把它作为车库来用。对于居民小区车库的产权问题，《物权法》第七十四条中规定：“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。”暂且不论该规定合理与否，至少对于一直存在争议的小区车库产权问题，给了一个较明确的答复。但是，对于兼做车库的小区人防工程的产权归属，《物权法》却只字未提，从而引致现实中不同主体之间的争议和纠纷。
对于小区人防工程的产权，产生争议的主体主要有开发商、全体业主和国家三方。相应地，一般也有三种观点：
第一，小区人防工程产权归开发商。
这种观点的主要依据在于《防空法》第五条，其中规定：“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”在形式上，小区人防工程的直接出资建设者确实是开发商，则依据《防空法》，其产权归开发商是毋庸置疑的。据此，许多开发商甚至把小区人防工程几十年的使用权卖给了业主。
第二，小区人防工程产权归全体业主。
这种观点承认开发商是小区人防工程的投资者。但是，根据国家计委、财政部、国家国防动员委员会、建设部《关于规范防空地下室易地建设收费的规定》（计价格[2000]474号）：“防空地下室建设所需的资金，纳入建设项目投资计划。建设费用据实列入建设项目开发成本。”也就是说，作为小区人防工程的防空地下室造价纳入了开发总成本，因而开发商将房屋卖出后便不再是投资者，业主因取得房屋所有权及相关公共配套设施的共有权而成为投资者。因此，小区防空地下室的产权归全体业主所有。对此，甚至早在2004年11月，北京人防办向北京市人大代表作出的《关于人大代表对人防工程产权问题的回复》中，就认定业主是小区人防工程法律意义上的投资者。
第三，小区人防工程产权归国家。
这种观点认为，小区人防工程是在免交土地出让费及大部分相关税费的条件下建成的，开发商不能将人防工程出售给业主；并且，根据国家政策减让了开发商在人防工程面积上的土地出让金和有关税费，可以看成是国家间接投资。即国家才是真正的投资者，产权应该归国家所有。2005年10月21日，北京市海淀区人民法院驳回华清嘉园小区业主诉求，认定他们楼下的地下室（既是车库又是人防工程）属于国有资产的判决，支持了这种观点。
从物品产生来源确定产权的分析思路
如前所述，业主、开发商和国家都似乎有充分理由拥有小区人防工程的产权，那么，谁才是小区人防工程的真正主人呢？
从经济学的角度来看，产权安排是个体之间就某种经济物品（或稀缺资源）的使用效能形成的行为关系，产权界定应该从经济物品使用效能的受益范围入手（如私人物品、公共物品、俱乐部物品等）。如果一个经济物品的使用效能能够被微观个体排他地独自使用和受益，且该物品具有竞争性，则肯定属于私人物品，其产权最好归私人所有。相反，如果一个经济物品的效能在使用上无法排他且具有非竞争性，其必然是公共物品，则产权最好归国家所有。如果归私人和其他微观主体，则必须在政府严格管制下运转。俱乐部物品居于二者之间。
现实中，同一经济物品往往具有不同的效能（多种用途），不同效能的受益范围又是不一样的。这样，从一种效能的受益范围来看，其可能是公共物品；而从另一种效能的受益范围，则其完全有可能是私人物品或俱乐部物品。因此，仅从物品使用效能的受益范围去界定产权，是存在困难的。如小区人防工程，战时可以作为保护人民生命和财产安全的庇护场所，在平时，又可以作为车库来用。对其产权，应该从其防空效能去界定还是从其停车功能去界定呢？
因此，在界定产权时应考虑该经济物品初始供给的目的是为哪一种用途（市场经济条件下应是最有价值的用途）而产生，也就是要考察该物品的来源，从来源分析其主要效能，从主要效能受益范围确定其产权归属。具体到小区人防工程，就应该分析其是作为人防工程而产生还是作为停车或其他用途而产生，在此基础上，去考查其产权的界定问题。
小区人防工程的来源
根据《防空法》第二十二条之规定：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。”从1998年房改开始，县级以上城市在居民小区建设过程中，根据法律法规规定的比例修建了大量的防空地下室。暂且不论作为人防工程的小区防空地下室的“投资者”是开发商还是小区业主，仅从其来源角度上看，其最初是作为“人防工程”产生的，其目的是战时保护人民的生命和财产安全，而不是作为小区车库、储藏间或者其他什么用途。换句话说，没有《防空法》的要求，就不会产生小区人防工程。
至于现实中人们一般把小区人防工程等同于车库，是由于社会经济的发展，包括小区防空地下室在内的地下建筑的使用价值越来越高，如果把大量防空地下室闲置不用，是资源的浪费。因此，政府相关部门提出了人防建设“平战结合”的方针，即在不影响战时防空效能的条件下，把人防工程用于为经济建设和社会发展服务。由于小区的防空地下室位置特殊，许多防空地下室在和平时期当作停车场来用。但是，一定要清楚“平战结合”方针的先决条件是不影响防空效能。即小区人防工程的诸多使用效能中，防空效能是第一位的。作为车库，只是其诸多平时效能之一。业主停车的需求，不能主要靠作为人防工程的防空地下室来满足。实际上，对于小区的停车库问题，我国《城市居住区规划设计规范》（后文称《规范》）制定了相应的标准。其中第8.0.6 条规定：“居民汽车停车率（注：指居住区内居民汽车的停车位数量与居住户数的比率）不应小于10%；居民区内地面停车率不宜超过10%；居民停车场、库的布置应留有必要的发展余地。”也就是，根据该规范而配建的车位，是为停车而专门建设的，其产权应该从其停车功能去界定。
其实，即使小区的防空地下室在目前没有停车、储藏等使用效能，只要存在战时防空效能需求，它就仍然会产生和存在。目前围绕它的产权纠纷实质上是由于它在和平时期众多的使用效能所产生的潜在利益引起的。但是，正如前面所讲，由于它是作为人防工程而产生，不管它具有多少效能，防空效能永远是第一位的。因此，从产生来源的角度分析，界定小区人防工程的产权，必须把它作为人防工程来界定，而不能作为车库、储藏间或者其他来界定。
小区人防工程的产权归属
在从来源角度对小区人防工程有一个清楚认识以后，其产权问题就可以迎刃而解。
第一，防空效能的受益范围是全体人民，为防空效能而建的防空地下室是纯公共物品，产权归国家所有。
人防工程是为保障战时人民生命和财产安全而修建的地下建筑，小区防空地下室作为人防工程的一部分，其功能就是保障公共安全，受益者是全体人民（战时由国家统一调配，受益范围不限于本小区居民）。因此，从经济学角度看，防空地下室属于纯公共物品，由国家负责供给和管理，产权应该归国家所有。在法律上，《防空法》第二条明确规定“人民防空是国防的组成部分。”作为国防的组成部分，人防资产是国防资产的一部分。我国《国防法》第三十七条又明确规定“国防资产归国家所有”。
小区的防空地下室是为防空而产生的，其建筑面积、层高、通风、通电、采光、排水等都是按防空需求而规划建设的，作为小区车库只是平时的一种用途而已。除了停车，在不影响防空效能和小区居民正常生活的条件下，防空地下室也可以用作仓储、零售、宾馆等。不管平时用途如何，都不能改变其主要效能——防空。因此，小区防空地下室在平时作为车库的，其产权仍然应该归国家所有。
第二，开发商无权追诉小区人防工程的产权。
开发商一直认为小区防空地下室产权归他们所有，与防空地下室的形成过程不无关系。按照一般的经济学理论，人防工程作为纯公共物品，应该由政府直接出资修建和维护管理。但是，在小区人防工程形成上，根据《防空法》“城市新建民用建筑必须按照国家有关规定修建防空地下室”的规定，实质上是把直接建设的责任交给了开发商，相当于是对开发商的一种实物税。同时，对因地形、地质等技术原因而无法修建的，人防法律法规又规定要缴纳易地建设费（要纳入财政资金），由人防部门统一易地修建人防工程，并对不建或不缴的行为规定了严厉的制裁措施。所以，这本是国家对符合条件的特定经济主体（城市民用建筑的建设单位）以实物（小区防空地下室）或货币（易地建设费）形式征收的一种赋税，与国家直接用财政资金修建并无不同。
可是从形式上看，小区防空地下室的直接出资者是开发商，且由于对《人防法》第五条有关“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”的理解偏差，认为防空地下室产权应该归“投资者”开发商。其实，《人防法》第五条指的是超过赋税义务数量建设（后文称“超义务建设”）的人防工程，主要是国家出于从总体上增加防空效能的考虑而对超义务建设人防工程的经济主体进行的鼓励。
至于作为履行赋税义务的开发商，并不是投资者，因为依法履行赋税义务修建防空地下室与超义务建设防空地下室是不同的，表现在：
（1）前者是强制性的，后者是自愿的。依法义务建设防空地下室时，出于地下空间开发的难度，一般国家也有一定的优惠政策。但是，在原则上，作为一种赋税，不管有无鼓励，开发商都必须要建。而后者虽然受国家的鼓励和支持，建与不建最终决定权还在于开发商。
（2）依法义务修建防空地下室时，开发商是在履行纳税义务，而超义务建设人防工程，属于投资行为。投资是指经济主体为获取预期收益而垫付货币或其他资源于某些事业的经济活动，它是市场经济条件下，经济主体为了其预期而采取的主动性行为，是否投资、投资多少、投资方式和方向都取决于其对投资成本和收益的比较。依法义务建设防空地下室是开发商的法定义务，具有强制性，不是投资行为，他们只是以直接出资的方式履行自己的赋税义务而已，所以，在这里他们不是投资者，仅仅是履行赋税义务的主体。依法义务修建防空地下室显然不属于投资行为。而是否超义务建设防空地下室则取决于开发商对这项行为的成本和收益的比较，属于投资行为。
所以，依法义务修建与超义务修建防空地下室是完全不同的两种行为，对于依法义务修建的防空地下室，开发商作为纳税人无权追诉其产权。
第三，小区业主无权追诉小区人防工程的产权。
依前文所述，小区防空地下室产权的另一个追诉者是小区业主，最主要的理由是业主分摊了防空地下室的成本。稍加分析就会发现，这种观点是站不住脚的：
（1）防空地下室的建设费用并不一定是由业主分摊的。因为房价是交易双方的竞争均衡，与成本关系不大。四部委《关于规范防空地下室易地建设收费的规定》（计价格[2000]474号）从表面上看，防空地下室的建设费用摊入成本后被业主分担了，但实际上类似于间接税的防空地下室建设费用具体由开发商还是业主来负担，则取决于市场供求基础上双方的讨价还价。
（2）即使业主分摊了防空地下室的建设费用，也与产权没有关系。产权取决于交易双方对交易标的物的合约约定，也就是在商品房销售过程中，开发商与购房者约定的房屋包括哪些方面，不管成交价是多少，这些约定内容的产权就应该转移。因此，开发商是否把防空地下室的成本转移给购房者，与其产权并无必然联系。类似的如开发商在建房时也要交教育附加税（费），开发商可能把这一部分支付也加在销售房价中，但用教育附加税（费）修建的教育部大楼的产权既不归开发商，更不归购房者；再如开发商的小轿车也以成本的形式打入商品房价格当中，但是，购房者不能由此而去拥有小轿车的产权。所以，不能因为购房者分摊了防空地下室的成本就认为产权归购房者，成本与产权并无关系。
在商品房交易合同中，开发商不能把本不属于自己的防空地下室纳入到“约定”当中，即使纳入了，也是无效的。因此，小区业主也无权追诉防空地下室的产权。
本文是国家人防办为修订《防空法》而专门设立的科研课题“市场经济条件人防工程的维护管理问题研究”和建设部软科学研究项目“城市地下空间开发利用中的产权制度研究”（项目编号：2011-R5-16）的阶段性成果。
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