 新《江苏省物业管理条例》评析(上)
文/徐生钰
2012年12月29日召开的江苏省十一届人大常委会第三十一次会议，审议通过了修订后的《江苏省物业管理条例》（后文简称“新《条例》”），并将于2013年5月1日起实施。这是《江苏省物业管理条例》2000年出台以后的第二次修订，也是自2003年10月25日修订（该版本后文简称“原《条例》”）以后，近十年后的又一次修订。最近十年是包括江苏省在内的我国物业管理行业飞速发展的十年，所以，原有的条款已经无法为现实中的许多矛盾定纷止争。同时，在国家层面颁布实施了《中华人民共和国物权法》，修订了《物业管理条例》等上位法，也使《江苏省物业管理条例》已经不能适应新的法制环境。在这种情况下，江苏省在提出修订草案以后，经过征求意见、召开听证会和反复审议，最后通过了新《条例》。
对于新《条例》，自从修订草案公布以来，已有许多媒体为其叫好。暂不论内容如何，进行简单统计就可以发现，原《条例》共七章四十八条，总共七千多字；而新《条例》虽然只增加一章，但是，有九十三条，字数更是多达一万六千多字，足足翻了一番还多。总体上看，新《条例》有这样几个方面的转变：
第一，内容更加深入细致。篇幅上的大幅增加，给相关内容的深入细致提供了空间，从而使原《条例》中一些笼统模糊、操作性很差的条款得到了详细、明确的规定，大大提高了可操作性。
第二，侧重点更加突出。新《条例》用专门章节对物业管理区域和前期物业管理问题进行了界定，这都是现实中最容易引起矛盾纠纷的地方。广大业主是物业管理中最主要的主体，但是相对于物业服务企业、开发企业，中国的业主群体还不成熟。因此，为了培育更加成熟、理性和积极依法参与物业事宜的业主，新《条例》对业主的组织形式、权责关系、参与方式等作了更加详细的规定。
第三，不同主体的权责更加明晰。相对于原《条例》，新《条例》对于业主、物业服务企业、开发企业和政府部门的权责关系进行了更加明晰的划分和界定。
第四，用词更加科学规范。新《条例》对原《条例》中一些容易引起歧义和混淆的概念和用词，进行了更加科学的解释和表达。
长达十年之后、篇幅有大幅增加的这次修订，总体上的变化是相当多的，这里不一一赘述。至于具体内容，即使对其好坏不进行评价，仍然有以下六个方面的变化值得关注：
关于小区人民防空工程
早在这次《江苏省物业管理条例》征求意见稿公布以后，就有许多媒体以几大“亮点”之类为题对其一些内容上的突破进行了报道。如果说内容上有“亮点”，我认为不可或缺的是有关人民防空工程的规定。
围绕小区发生的矛盾纠纷中，在平时主要用作车库的小区防空地下室的产权及收益问题，一直是焦点之一。因为对于小区防空地下室的产权，国家主管部门、开发企业和小区业主都以为是自己所有，长期争论不止。物业管理企业又要维护其运行，也夹在利益纠纷之中。所以，小区防空地下室涉及物业管理所有的利益方。但是，对此问题，江苏省原《条例》只字未提，2007年修订的国务院《物业管理条例》也没有涉及，甚至2007年颁布实施的《中华人民共和国物权法》也避而不谈。而正在修订中的《中华人民共和国人民防空法》在此问题上也没有明确意见。江苏省新《条例》却对此进行了细致合理的规定。
第一，对于小区人防工程产权，新《条例》第六十一条规定：
物业管理区域内按照规划建设的公共建筑和共用设施，不得擅自改变用途。平时开发利用人民防空工程设施，不得影响其战时防空效能和应急避难功能。
这里虽然没有明确人民防空工程的产权问题，但是，在讲“按照规划建设的公共建筑和共用设施”的同时，指出对人民防空工程平时使用注意事项，实际上是把其归于公共建筑和共用设施之中，这实际上至少排除了开发企业对小区人防工程产权的争夺。
第二，对于小区人防工程的使用和收益，新《条例》第六十六条规定：
物业管理区域内依法配建的人民防空工程平时用作停车位的，应当向全体业主开放，出租的租赁期限不得超过三年，不得将停车位出售、附赠。人民防空工程平时用作停车位收取的汽车停放费、租金，应当依照有关规定，用于该人民防空工程设施的维护管理和停车管理的必要支出，有剩余费用的按照本条例第六十五条第一款规定使用。管理办法和具体收费标准由省价格行政主管部门会同物业管理、民防等行政主管部门制定并公布。
一方面，用作停车位的小区人防工程不能出售或附赠，进一步否定了开发企业能够对其主张产权；另一方面，对于其收益，除了防空效能和停车管理以外，剩余的视同占用业主共有的道路或者其他场地停放汽车的车位收益以及业主其他共有部分、共用设施的收益进行处理，如新《条例》第六十五条规定：
业主大会成立前，需要占用业主共有的道路或者其他场地停放汽车的，应当在前期物业服务合同中约定。物业服务企业应当将汽车停放费单独列账，所得收益的百分之七十纳入住宅专项维修资金，其余部分可以用于补贴物业服务费。
业主大会成立后，需要占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车，以及利用业主共有部分、共用设施从事广告等经营性活动的，物业服务企业应当提请业主大会或者业主大会授权的业主委员会决定后，依法办理有关手续并公示。利用业主共有部分、共用设施从事广告等经营性活动的，还应当经有利害关系的业主同意。收益按照业主大会或者业主大会授权的业主委员会决定、物业服务合同约定使用；没有决定或者约定的，按照前款规定使用。
这实际上意味着明确了小区人防工程的使用和收益归小区全体业主所有。
这样，对于小区人防工程的产权及使用收益问题，开发企业都无权干涉。对于人防行政主管部门，只要小区利用人防工程所得维护好防空效能就行了。而最终的使用和收益事实上归全体业主所有。虽然没有明确产权归属，但是，问题真正重要的部分不是产权归谁所有，而是由谁使用和收益。新《条例》这种规定符合经济学基本理论，符合小区业主的利益，能够解决人防主管部门的担忧，为解决小区人防工程产权问题带了一个好头。
关于小区车位
小区车位的产权、使用收益和维护管理问题，原来也一直是小区内矛盾纠纷的焦点之一。2007年《物权法》的出台事实上把规划配建的小区车位、车库的产权界定给了开发企业，从而表面上解决了产权问题。但是，这种界定却导致了开发企业为了自身利益，对小区车位车库只售不租、只长租不短租或者出售和出租时开出“天价”的情况，又引起了小区业主和开发企业之间围绕小区车位、车库的新的纠纷。
对于车位、车库问题，2007年修订的国务院《物业管理条例》没有涉及，江苏省原《条例》第四十六条只是在有关用语含义的解释过程中，把“非经营性停车场”列在共用设施设备当中，没有其他任何规定。面对这种局面，新《条例》根据《物权法》相关规定，结合现实遇到的问题，对小区车位、车库作了详细规定。
第一，在产权归属上遵照《物权法》进行了界定。
在《物权法》中，对于小区车位、车库的规定是在其第七十四条：“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有。”也就是说，按规划配建的小区车位、车库的专有权初始是归开发企业的，而占用业主共有区域的停车位，属于全体业主。对此，江苏省新《条例》在第六十二条和第六十三条进行了明确界定，语言表述几乎照搬了《物权法》。
第二，在小区车位、车库的使用上，对《物权法》的规定进行了细化。
《物权法》第七十四条首先界定的是小区车位、车库的使用，要求“规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。”但是，到底怎样才算满足了业主需要，并不明确。对此，新《条例》进行了细化。其中第六十二条：
物业管理区域内规划用于停放汽车的车位、车库，建设单位应当首先满足本区域内业主的停车需要，其归属由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。
建设单位办理商品房房屋预销售登记后出售或者附赠的车位、车库，应当明示并在物业管理区域内显著位置公示拟出售车位、车库的产权证明文件和出售价格。拟出售车位、车库数量少于本区域要求购买车位、车库业主的房屋套数时，应当通过抽签等公平方式确定，每户业主只能购买一个车位或者车库。
建设单位未出售或者未附赠的车位、车库，应当优先出租给本区域内业主，租金按照价格行政主管部门核定的标准执行；业主要求承租车位、车库的，建设单位不得只售不租。拟出租车位、车库数量少于本区域要求承租车位、车库业主的房屋套数时，应当通过抽签等公平方式确定给未购买或者未受赠车位、车库的业主，每户业主只能承租一个车位或者车库。
在首先满足本物业管理区域内业主的购买和承租需要后还有多余车位、车库的，可以出租给本物业管理区域外的使用人，但租赁期限不得超过六个月。
首先，限制单个业主购买车位、车库的数量，体现公平性。其次，禁止开发企业的只售不租行为。最后，出租车位，小区业主优先。同样，为了首先满足业主的停车需求，新《条例》也规定，对于出租的车位，业主优先租赁。并且对非业主租赁小区车位、车库作了严格限定。这样，把《物权法》有关小区车位、车库优先满足业主需求的规定进行了具体化。
总之，新《条例》有关小区车位、车库的规定，是原《条例》所没有也是国务院《物业管理条例》所没有的。其在一些具体内容上的规定，如有关禁止开发企业对小区车位“只售不租”的规定，得到很高的评价。其实，这种规定虽然有利于缓解开发企业与小区业主间围绕小区车位、车库是租是售的纠纷，但从本质上来看，限制开发企业对其拥有专有权的小区车位、车库本身的处置权，在法律上是讲不通的。因为，《物权法》第七十一条规定：“业主对其建筑物专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利。”是租是售应该是开发企业的自由选择而不能是行政强制决定。新《条例》不仅规定其对车位、车库不能“只售不租”，而且还规定租金需“按照价格行政主管部门核定的标准执行”。这还能算是开发企业的专有部分吗？当然，笔者一直认为，目前围绕小区车位、车库产生的是租是售、长租短租、“天价”等一系列矛盾纠纷的根源，本身也在于《物权法》不合理地把配建的小区车位、车库界定为专有部分，进而事实上把产权界定给了开发企业。如果小区车位、车库属于建筑物共有部分，围绕它的主要矛盾纠纷都将迎刃而解。所以，只能说江苏省新《条例》的有关规定，是在《物权法》不合理规定下的次优选择。这虽然确实有利于缓解矛盾纠纷，但是，也绝没有许多媒体吹捧的那么“亮”。
（待续）
(责任编辑：现代物业)原载于《现代物业·新业主》2013年第2-3期/总第249期 |
