 小区人防工程维护管理模式分析
文/徐生钰 朱宪辰
随着社会经济发展和城市规模的不断扩大，住宅小区内的防空地下室（后文称为“小区工程”）是当前增长最快、比例最高的人防工程。从其战时防空效能受益范围来看，是以工程所在居民小区的业主或居民为主，属于集体受益。因此，从经济学角度，其出资建设和维护管理的主要义务应该由该集体共同承担。但是，现实中由于对相关法律理解的差异和实践操作的区别，形成了对该类工程维护管理上的不同理解。理论上的争论不休，在实践中影响了该类工程的维护管理。因此，这类工程是目前整个人防工程维护管理问题的难点和重点。本文在总结对该类工程维护管理方面不同理论和实践模式的基础上，对不同模式建议比较分析，试图探求合理可行的维护管理模式，以改善该类人防工程的维护管理状态。
小区人防工程维护管理的主要模式
总结实践中和理论上对小区工程的管理模式，主要有以下四种：
模式一： “路灯及灯箱广告管理”模式
也就是小区工程的所有权归公共所有，平时的使用由经营者竞争参与。按物权法，小区人防工程有可能算作“城镇公共”部分（建筑区划范围里，把城镇公共道路和城镇公共绿化剥离出来，与业主的专有权、共有权无关），于是，类似竞价出租路灯广告发布的使用权，小区人防工程可以让使用者保障平时设施完好，并用出租收益提取专项维修费用。
模式二： “消防避雷设施管理” 模式
这种模式认为小区工程与民用建筑中的消防避雷设施相同，产权归全体业主，由业主自行维护和管理。政府负责安全质量标准，进行监督检查，如同小区内消防和避雷设施——用于防灾的设施、设备及部位。
模式三：“经营用房开发租售”模式——“上海模式”
这种模式认为小区工程是开发建设单位投资的结果，因此，产权应该归建设单位——（主要是）开发商。这种情况下小区工程在性质上与开发商在小区里自行投资建设的经营用房并无二致。因此，把它叫做“经营用房开发租售” 模式。如果产权归开发商，即属于《物权法》第七十条，业主买或租开发商的“专有部分享有所有权”——达到防空标准的停车位，开发商以售、租方式分别转让给不同业主。现实中上海、重庆、厦门等城市采取此种操作模式，本研究后文中称为“上海模式”。
模式四：“公用事业收费项目”模式——“北京模式”
这种模式认为小区工程事实上是建设方依法向国家以实物形态缴纳的税赋，因此，产权归国家所有，与该建筑其他专有权份额持有的专有权一样，是国家持有的专有权，平时按公用事业核价收费使用。现实中北京、沈阳、常州等城市采取这种模式，后文中称为“北京模式”。
哪种模式更有利于小区人防工程防空效能的保障呢？
不同维护管理模式的比较分析
要选择小区工程合理有效的维护管理模式，从其作为人防工程根本属性的角度出发，具体应达到以下三个基本前提条件：
前提条件1：确保战时效能。即，小区工程的平时使用和维护管理以保障战时防空效能为前提。所以，小区人防工程平时使用收益的性质，是相应维修保障的资金来源，而不是以“平时使用”作为一种盈利性的投资经营项目。
前提条件2：受益负担公平。即，在维护管理过程中，小区工程的多受益者多承担责任义务。具体体现为四个对应：首先，小区工程在战时是非排他的“公共物品”，其受益人群范围相对明确，主要对应于以本小区业主为主的居民；第二，小区工程的建设支出作为强制性建设义务，对应于该住宅小区，建设阶段已经体现了“受益负担公平”原则；第三，战时受益还应与平时维护责任义务相对应；第四，维护责任义务与平时使用受益对应。
前提条件3：整体维护责任。即，人防工程防空效能的维护保障具有整体不可分割性，例如结构安全、空间的可封闭性、排水、通风等，维修保养必须由一个责任主体承担。空间不允许分割，维修保养责任也无法分别委托（例如，平时使用的停车位分割为甲乙丙等人，但维修保障责任不能分别委托给甲乙丙等人）。
在前面三个前提条件基础之上，来分析四种维护管理模式的有效性（图1）：
对于“路灯及灯箱广告管理”模式
在这种模式下，小区人防工程与“城镇公共道路”、“城镇公共绿地”的性质一样，是一种属于国家所有的城镇公共物品。界定为某种市政公用的“城镇公共设施”，实际上就是把建筑区划中的这一部分剥离出去了，与住宅小区是一种“相邻”关系。就权属性质而言，小区业主的权利义务和普通市民并无二致。
这种情况下，如果由行政部门直接管理，则平时使用支出和维护费必须两条线都列入财政，难以设置激励相容机制（会出现通常的预算软约束——财政负担不断增大；寻租——行政部门代理人与经营方分享租值。结果效率低、欠公平）。
就平时使用者来说，如果要实现正常的使用功能，仍然要依赖住宅小区的共有部分设施设备，如平时租用停车位，车辆要使用小区内公共道路、照明、排水和通风等系统，与小区整体使用管理是分不开的。因为存在小区外的人获益，而业主认为应该由本小区受益，可能会抵制。这是这种模式不合适的主要原因之一。
另外，就平时由谁使用来看，如果成为单独设置的一种“公用事业收费垄断经营项目”，则本小区居民与小区外居民无差别。实际无法优先惠及本小区居民，这与现实居民普遍认同相左。所以，这种模式现实中可能行不通。
对于“消防避雷设施管理”模式
这种模式意味着小区工程归属于全体业主，成为全体业主的共有部分，由他们共有和共同管理。由于政府没有所有权无法采取强制手段，所以，人防主管部门无法从民事财产权角度介入小区工程的维护管理。因此，人防主管部门只能作为人民防空的行政职能部门监管全体业主对小区工程的维护管理。这种情况下，小区工程的处境与目前小区内的消防设施设备会有同样的结果。营业或生产场所消防安全不达标，主管部门可以贴封条，使其停止营业，但是小区内的消防设施，在平时如果没有按照相关法规进行规范设置和维护，消防部门很难对某个小区或某栋建筑进行“查封”，不让居住使用。同理，这种模式下，很难保证小区工程的防护效能。
对于“上海模式”
产权归开发商的条件下，在销售前，开发商就是唯一的业主。但如果这样界定以后，无论是开发商自己拥有或者进行转卖，最终必将是小区工程形成单个车位等使用单元分散的专有权。首先，因为小区工程“专有使用权”的不断转手交易中，为保持防护效能，人防部门需要设立专门的过户登记机构和相应人员，与房产转让相比，更需要现场勘验（防护效能状态），将急剧加大政府的维护管理成本，简直是不现实的；其次，这样的界定违背前提条件3（被开发商一个个车位单独处理），且开发商作为盈利企业利用这个人防工程经营牟利违背前提条件1和2；再次，购买了小区工程作为车位的业主，与住宅业主、营业用房业主都是专用权业主，其在小区中的权利、义务关系又会成为纠纷的根源；最后，小区住宅业主暂时未入住等情况下，暂时没有买车位意愿，于是将出现非住宅的车位业主，投资车位以高价出租获取回报。如同住宅业主、门面房业主依行情市价（可能是高价）出租，法律无法限制。这将使小区的无车位业主强烈抵制，给政府造成麻烦。所以，这种模式也不利于小区工程的维护管理。
在理论上，把小区工程界定给开发商，与其作为非排他性的公共物品的属性相违背，而这种模式在上海、厦门、重庆等地的实践也证明，对于小区工程的防空效能是无法保证的。
对于“北京模式”
如前所述，这种情况下，国家与其他业主一样，是拥有小区一部分建筑物专有权的主体，具体由主管部门代为实施。从合理性角度来看，小区工程在战时是非排他的“公共物品”，归国家所有是有经济学基础的。从可行性上来看，国家具有人防国有资产的代理人和国家人防行政主管部门的双重身份，有利于小区工程的平时使用和维护管理。
这种与小区其他专用权并存的人防专有资产，具体如何进行平时的维护与使用，根据前提条件3，必须整体性地委托给使用主体——将建筑整体的维修保障责任和使用受益权委托给责任主体。可能的受托使用方不外乎以下几种：
一、委托给物业管理公司。交给物业管理公司，固然能落实维护的整体责任；不过考虑“净收益”（平时收益减去维护开支的差额称之为“净收益”，维护开支包括日常照明通风排水及小修维护，还有专用和共用维修资金的筹集），由物业管理公司获得“净收益”则不符合公益属性。另外，从聘请维护管理的角度来看，人防专有部分与其他业主专有权地位平等，业主大会已经作为共同体为小区整体聘请了物管公司服务，不需要也不能再去单独签订委托服务合约。最后，即使不委托给物管公司，物管公司也会维持其服务运转状态，所以无需将这部分“净收益”让与物管公司。所以，委托给物管公司可行，但不是最佳选择。
二、委托给其他第三方。“其他第三方”是指开发商或小区以外的居民或企业。首先，一旦将平时使用权交给开发商或小区以外的居民或企业，他们就会转租一个个车位的“使用权”（甚至“租”70年，或者租期同住宅。对不办过户的转租行为，主管部门实际无法控制），整体维修保障责任将被分解为各户独立使用人，这样就会不满足前提条件3。第二，开发商等受托第三方转租后获得收入，有可能将公司注销重新注册，这样既收了钱又可规避维修保养责任（与小区不再有任何瓜葛）。第三，对新接手的使用者（承租人，或者说“房客”），存在是否还要交物管费的问题：如果“房客”不交，那么人防主管有关部门作为专用部分的“房东”，就要承担交物管费的义务，否则将遭到住宅业主的抵制。所以，这种方式不太合理、也不可行。
三、委托给全体业主。不能是单个业主。由业主大会统一决定使用方式、使用费归集与分配、以提取的费用承担维修保养责任等。这种委托既能确保稳定的使用方，又能兼顾公平、惠及小区全体居民。这种模式几乎满足前面的三个前提条件，但是，良好的运行需要业主组织的健全与完善。因此，只要满足业主组织方面的条件，这种模式应该是最佳选择。
总之，通过比较分析可以发现，在四种模式当中，第四种模式，即“公用事业收费项目”模式（北京模式）是比较合理可行的。在实践中，北京、沈阳、常州等地小区工程维护的状况也从另一个侧面证明了这种模式的有效性。
小区人防工程维护管理中的几个具体问题
通过前面的分析可以发现，“北京模式”是小区工程维护管理比较好的模式。但是，具体的实施过程中，有这样几个问题需要注意：
小区工程维护管理的主要责任主体及主要职责
在小区工程的维护管理中，可能要涉及人防主管部门、小区业主、物管、具体维护管理方等多个主体，这些主体的职责必须要明确。
作为行政主管部门的人防部门，以人民防空建设和维护管理规划中的相关标准为依据，监督负责小区工程的部门和机构对小区工程的维护管理状态，以确保其防空效能。
作为国有资产代理人的人防部门，承担该类工程防空效能的维护管理责任，负责开发利用该类工程的平时用途。具体来说，人防部门以这种工程所有权人（作为民事行为主体）的身份选择平时使用方，与使用方签署有关平时使用及平时维护管理的协议。根据工程防护等级和维修需要，选择具备相应资质的大修、中修的施工队伍。
据前面分析，这类工程的平时使用方主要是工程所在居民小区业主。这样，居民小区业主事实上既是防空效能的受益者，也是平时用途的受益者。作为防空效能的受益者，他们有义务和责任提供和维护人防工程的防空效能。让他们成为平时用途的主要受益者，一方面体现了人防国有资产惠及全民的思路；另一方面，又有利于激励和约束他们更好地维护和管理人防工程。
在具体维护管理责任的贯彻执行上，应该坚持“用管结合”的原则，对于平时低技术含量、低维修费用的日常维护管理，直接交由平时使用方负责实施；而对于技术含量较高、需要专业技能的队伍才能完成的大修、中修，通过从平时使用受益中提取维修基金的方式，需要维修时，由人防部门直接选择施工队伍或者由平时使用方选择人防部门认可的施工队伍进行维修。维修完成后，必须由人防部门进行验收认可。
如果建筑物或居民小区业主无法就人防工程的平时使用和维护管理达成共识并与人防主管部门签署使用维护管理协议，则人防部门可以暂时与物业管理企业协商，代为管理。
如前所述，在小区业主组织没有成立或者无法正常运转的情况下，小区工程可以交给小区物业管理企业负责平时运转和日常维护管理。这时物业管理企业的职责与小区业主作为平时使用方时差不多。
另外，即便是在小区业主作为平时使用方的情况下，日常管理可能是由小区物业管理企业负责的。所以，小区工程的日常维护管理必然也要涉及到物业管理公司。但是，在这种情况下，物业管理公司具体承担哪些责任，由业主大会和物业管理企业通过协商确定，人防部门可以不加干涉。
涉及这类工程维护管理的另一个主体是维护管理工作的具体实施者。负责按照防护要求和施工标准及规范（例如《人防工程施工及验收规范》）规定，定期对人防工程进行维护管理。具体的维护管理队伍一般受人防部门、小区业主或物管的委托，参与小区工程的具体维护，其责任在委托协议中要加以明确。
维护管理的资金来源问题
维护管理最大的难点在于资金，小区工程的维护管理资金，可以来源于这样两个渠道：
平时使用费——如前所述，小区工程是目前规模最大、增速最快的一类人防工程。不同地区在其权属等问题上的认识差异，实践中各地使用、维护管理上的方式各异，同时小区工程绝大部分是建于经济体制改革以来、甚至是住房制度改革以来的新工程，一般都具有平时用途。因此，在理顺权属关系的情况下，让平时使用方从平时使用收益中交纳一定的比例（比例取决于维护管理费用的预计）作为维护管理费用，是合理可行的。这一部分费用作为人防工程维护管理的专项基金，存放起来，在需要维修时按一定程序申请动用。
财政拨款——国家是防空效能的最终责任人，也是这类工程的产权所有人。所以，如果提取的平时使用费不足以用来维护管理这类人防工程时，不足部分应该由财政来负担。当然，根据作者调查的情况来看，一般情况下，平时使用费的提取足以支付维护管理费用。所以，财政不会因此而出现承担不了的情况，只是对这类工程维护管理费用的补充。
维护管理具体实施队伍及技术问题
对于具体实施维护管理的队伍及其技术问题，存在人防部门自己建立队伍和直接从社会通过竞标选择等多种方式。但是，从整体上来看，人防部门自己成立维护管理队伍需要大量的人力、物力和财力，成本会很大。因此，除了个别由于涉及国家安全、国家秘密的小区人防工程（一般很少）不能由社会其他单位参与的以外，绝大部分应该通过市场依法招标的方式确定具有相应资质的施工单位。人防部门只需要提供《人防工程施工及验收规范》等相关标准和规程，最后依据标准和要求对维修结果进行评估验收。
关于施工队伍的技术水平和维护管理人防工程的资质问题，由人防行政主管部门根据防护等级，进行设定和颁布标准，并进行认定。
（原载于《现代物业》杂志下旬刊2012年第1期总第211期）
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