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新《江苏省物业管理条例》评析（下）
文/徐生钰
（接上期）
2012年12月29日，江苏省十一届人大常委会第三十一次会议审议通过了修订后的《江苏省物业管理条例》（后文简称新《条例》，原文参见《现代物业》2013年2-3期），并将于2013年5月1日起实施。这是《江苏省物业管理条例》2000年出台以后的第二次修订，也是自2003年10月25日修订（后文将此版本简称原《条例》）以后，近十年后的又一次修订。
新《条例》比原《条例》虽然只增加一章，但是字数多达一万六千多字，足足翻了一番还多。总体上看，新《条例》有这样几个方面的转变：第一，篇幅上的大幅增加，使原《条例》中一些笼统模糊、操作性很差的条款得到详细、明确的规定，大大提高了可操作性；第二，侧重点更加突出，用专门章节对物业管理区域和前期物业管理问题进行了界定，这都是现实中最容易引起矛盾纠纷的地方；第三，对业主、物业服务企业、开发企业和政府部门的权责关系进行了更加明晰的划分和界定；第四，对原《条例》中一些容易引起歧义和混淆的概念和用词，作了更加科学的解释和表达。
在本文的（上）、（中）两部分中，分别对新《条例》中涉及小区人民防空工程、小区车位、前期物业管理和物业管理区域的内容进行了论述（详见《现代物业》2013年2-3期），本文将评析与业主组织和专项维修资金相关的条款中的新变化。
关于业主组织
从整个内容来看，新《条例》的重点向规范和引导业主的行为方面进行了倾斜，其中，有关业主组织的形式、组建程序、成员条件、职责等方面的规定是重点之一。与原《条例》相比，在业主组织形式上，除了业主大会和业主委员会，新《条例》还提出了另外三个组织形式，且不论好坏，笔者认为都很值得关注：
业主代表大会
按照《物权法》等相关法律法规规定，业主大会的主要议题包括：
（一）制定和修改业主大会议事规则；
（二）制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约；
（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；
（四）选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人；
（五）筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金；
（六）改建、重建建筑物及其附属设施；
（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。
其中，第（五）项和第（六）项规定的事项，要经过“专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。”从理论上讲，这些规定虽然非常合理，但是现实操作中，不管是出于业主自身认识问题还是客观条件所限，在一些重大事项的决策过程中，面对少则几十上百户、多则成千上万户的业主，“面积”和“人数”都过三分之二的要求操作起来非常困难。实际上，召开一次业主大会会议都是非常困难的事。结果，许多重大事项无法决策，进而影响了整个住宅小区物业管理工作的正常进行。对于这种情况，原《条例》有“业主通过业主大会或者业主代表大会和业主委员会对物业实施自治管理”的条款，说明已经允许成立业主代表大会对小区某些事项加以管理，但是对于具体如何成立的问题并没有提及。新《条例》第十二条规定：
业主户数超过三百户的，可以成立业主代表大会，履行业主大会的职责。
这样，由业主代表大会代表业主大会履行某些职责，至少可操作性会更高，不能不说这种规定有其合理之处。
但是，需要指出的是，新《条例》对业主代表大会的规定仍显简单，对于其组建条件、程序、具体职责、与业主大会和业主委员会以及业主小组的关系等方面，几乎都没有提及。另外，目前许多小区的业主对业主大会和业主委员会的性质、权责等还处在了解和认识阶段，再出现一个业主代表大会，会不会令业主们更无所适从，也需要考虑。当然，这方面《天津市物业管理条例》等地方法规也有类似规定，业主代表大会的生命力到底如何，就让它在实践中去接受考验吧。
物业管理委员会
新《条例》提出的另外一个组织是“物业管理委员会”。其第二十七条规定：
不具备成立业主大会条件，或者具备成立条件但未成立业主大会的住宅小区，经物业所在地的县（市、区）物业管理行政主管部门或者街道办事处（乡镇人民政府）指导后仍不能成立的，可以由街道办事处（乡镇人民政府）、社区居（村）民委员会、社区服务机构、建设单位、业主代表等组成所在物业管理区域内的物业管理委员会，代行业主大会和业主委员会职责。
物业管理委员会的人员组成，应当在所在物业管理区域内显著位置公示。
也就是说，“物业管理委员会”是业主大会的一个替代品，在没有业主大会和业主委员会的条件下代行业主大会和业主委员会的职责。
但是，这事实上违背了业主共同事务由业主自行决策的基本原则，其后果和影响已经让人隐隐担忧。成立物业管理委员会，实际上意味着小区几乎所有的大小事务都由该委员会决策。自家的事交给别人去决策，且不论业主愿意与否，作为“别人”的决策者在没有约束和激励机制时，凭什么尽心尽力为你办事呢？再进一步，一个由政府、开发企业和少数业主组成的组织会不会为全体业主的利益着想暂且不说，即使竭力为业主服务，他们有时间、精力和能力去解决一个小区无数的琐事吗？
业主小组
与原《条例》以及国务院《物业管理条例》等法律法规不同的是，除了业主代表大会、物业管理委员会以外，新《条例》第二十八条还规定：
同一物业管理区域内有两幢以上房屋的，可以以幢、单元为单位成立业主小组。业主小组由该幢、单元的全体业主组成。
业主小组应当履行下列职责：
（一）推选业主代表出席业主大会会议；
（二）决定本幢、单元范围内住宅共用部分、共用设施设备的维修、养护、更新和改造；
（三）决定本小组范围内的其他事项。
业主小组议事由该业主小组产生的业主代表主持。业主小组履行职责时不得违反业主大会或者业主大会授权的业主委员会作出的决定。业主小组履行职责的程序，参照本物业管理区域业主大会议事规则执行。
也就是说，由业主小组选举业主代表大会代表，同时，对本小组范围内的公共事务作出决策。相对于业主大会，业主小组人数少，相互距离近，更容易相互沟通了解，会议组织可以灵活多样，因此，可操作性要远远高于召开业主大会会议。
总之，新《条例》通过业主代表大会、物业管理委员会和业主小组三种新的业主组织形式，使整个业主组织形成一个有机体系。在这个体系当中：第一，业主代表大会行使业主大会的职能，可以避免召开业主大会会议带来的种种困难；第二，业主小组选举自己的代表到业主代表大会，代表该小组成员利益行使权责，同时共同决策小组范围内的公共事务，一方面业主直接或间接参加了整个小区公共事务决策，另一方面又能避免业主大会、业主代表大会和业主委员会为某幢楼或某单元的事费心费力；第三，普通业主只要参加业主小组会议即可；第四，在业主大会无法成立的特殊情况下，由物业管理委员会代为行使职能，理论上似乎可以弥补目前业主组织存在的一些缺陷。新《条例》在这方面进行的大胆探索值得肯定。
关于维修资金
专项维修资金是业主共同筹集的物业区域共有部位和共用设施设备维修养护的保障金，也是业主除了小区共有部分以外的一笔最大的共有财产。在2003年《江苏省物业管理条例》修订时，受当时特定条件的限制，有关维修资金的条款侧重于交存，而对于具体使用和管理的规定相对欠缺。十年后的今天，新《条例》在维修资金的交存、使用和管理方面有一些新意值得关注：
有关电梯、消防等设施设备的维护费用
更换电梯等大型设备的费用由谁来出的问题，目前居民住宅小区内争议普遍、矛盾突出。对此，新《条例》第七十五条明确规定在住宅物业交付使用以后，其日常维修和更新所需资金都由业主来承担。这符合经济学基本原理，也与《物权法》等上位法相适应。
第七十五条 住宅物业交付使用后，电梯、消防等设施设备的日常维护费用由业主承担；其更新和改造按照相关法律、法规执行，所需资金由业主承担，政府可以给予补贴。
本条例施行后受让土地的住宅物业配置电梯的，建设单位应当在交付使用前按照建筑安装总费用百分之一的比例交存资金，专项用于电梯、消防等设施设备的更新和改造。该资金归业主所有,纳入物业管理区域住宅专项维修资金管理。
由此可见，为了解决设备维护、更新（尤其是更新）费用筹集的困难，除了业主自行筹集以外，新《条例》提供了另外两条途径：
一是开发企业在房屋建成交付使用前，要为电梯、消防等设施设备的更新改造交纳一定的资金，且在交付后一并纳入维修资金当中。应该说这是一条合理可行的途径。因为按照我国法律规定，居民住宅用地的使用期一般为70年，而一部电梯的寿命只有十几年。而电梯作为住宅正常使用不可或缺的组成部分，理论上住宅供应商应该确保电梯能够正常使用70年。所以，新《条例》这个规定在理论上是讲得通的。而在操作上，房屋交付时一并交存的这部分费用，作为一个部分包含在过户手续中，非常简单易行。
另一条途径是政府。如果说住宅交付前开发企业交一部分维修资金，交付以后由业主来承担包括电梯、消防等设施设备在内的所有维修资金是合情、合理、合法的话，政府为居民住宅小区内的上述设施设备的更新改造掏钱是没有任何理论和法律依据的。当然，很大程度上可能是由于这方面的矛盾纠纷对社会稳定造成影响，导致政府出于“维稳”而作出这样的选择。但是，且不论政府用财政资金补贴某些特定业主的不合理性，即使从“维稳”角度出发，“政府可以给予补贴”的条款很容易使许多业主推脱自身责任，反而以为政府在这方面也有责任且会负责，从而依赖政府出面更新和维护电梯和消防等设施设备，如果政府不出面，就“闹”到政府，反倒对“维稳”不利！（南京市老旧小区电梯更新过程中，政府给予了大部分资金的补贴，但是效果并不理想，已经说明了问题。）
紧急情况下维修资金的使用
维修资金的使用无论是按照国务院《物业管理条例》还是住建部《住宅专项维修资金管理办法》，都需要业主大会的许可。《江苏省住房专项维修资金管理办法（草案）》也规定“须经维修涉及范围内专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。”这种规定有利于避免维修资金的滥用和浪费。但是，由于召开业主大会会议或者召集维修涉及范围的业主审议表态在现实操作中一般需要很长时间，而有些设施设备的维修却等不了这个漫长的过程，结果这种程序上的要求反倒不利于共用设施设备的维修。
针对这种局面，新《条例》第七十六条规定：
发生下列危及房屋安全情形之一，需要立即对住宅物业共用部分、共用设施设备进行应急维修、更新和改造，相关的业主不能形成法定多数意见的，物业服务企业、业主委员会或者相关业主可以提出应急处置方案，经住宅专项维修资金代管部门复核后进行应急处置：
（一）屋面防水损坏造成渗漏的；
（二）电梯故障危及人身安全的；
（三）公共护（围）栏破损严重，危及人身安全的；
（四）楼体单侧外立面有脱落危险的；
（五）专用排水设施因坍塌、堵塞、爆裂等造成功能障碍，危及人身、财产安全的；
（六）危及房屋安全的其他情形。
应急维修费用应当经过审计并向业主公示后，从相关业主的住宅专项维修资金分户账中按照专有面积分摊列支；其中涉及已售公有住房的，从公有住房住宅专项维修资金中列支。
对此规定，也有媒体大加褒扬。从表面上看，这种规定确实有利于解决特殊情况下共用设施设备的维修问题，但是任何问题都有两面性，这种规定实际上突破了业主共有资产动用程序上的最基本原则，意味着在未经业主达成协议条件下，给少数业主或者甚至外人动用维修资金开了“口子”，其效果到底如何尚待运行实践去检验。此种情形与“物业管理委员会”的职责规定所产生的问题有一定的类似。
维修资金的保值增值
从现实来看，江苏省有近300亿元的维修资金，业主们的使用率不到1%，这笔庞大的资金如何保值增值，事关每个业主的利益。对此，住建部《住宅专项维修资金管理办法》第二十六条规定：“在保证住宅专项维修资金正常使用的前提下，可以按照国家有关规定将住宅专项维修资金用于购买国债。”《江苏省住房专项维修资金管理办法（草案）》也有类似规定。但是，对于代收代管维修资金的物业管理行政主管部门来说，在与自身无利害关系的条件下，很难主动为业主的维修资金的保值增值费心费力，结果是，绝大多数小区的维修资金以活期存款的形式存在，造成了业主利益的巨大损失。而个别“先知先觉”的小区，通过多种途径把活期存款转为定期存款，在一定程度上实现了保值增值。
有鉴于此，新《条例》第七十八条规定：
业主委员会可以向住宅专项维修资金代管部门提出申请，将不低于住宅专项维修资金百分之八十的款项转存为一年以上的定期存款，住宅专项维修资金代管部门应当自收到申请之日起五个工作日内予以办理。利息计入相关业主的住宅专项维修资金分户账。
住宅专项维修资金代管部门应当将住宅专项维修资金保值增值情况向业主公开，业主有权查询本人的住宅专项维修资金结存情况。
住宅专项维修资金代管部门应当根据维修资金的使用计划和本条第一款、第二款的规定，履行维修资金保值增值的责任。具体办法由省物业管理行政主管部门、省财政行政主管部门自本条例施行之日起一年内制定。
该规定明确了维修资金转存的主体，规定了金额比例，对代管部门提出了要求，指出了增值收益的用途方向。对于维修资金的保值增值问题来说，的确具有非常积极的意义。
当然，基于更好地为维修资金的保值增值着想，新《条例》只规定维修资金可以转存为定期存款，选择面显得太窄。因为住建部《住宅专项维修资金管理办法》已经有维修资金可以购买风险低、收益可能会更高的国债的条款。所以，如果不限于转存为定期存款，只要是低风险的保值增值途径都得到许可，可能会更好。
总之，通过前面的总体评价与六个方面的分析介绍可以发现，新《条例》的许多内容，以《物权法》、国务院《物业管理条例》等为依据，立足于江苏省物业管理现实，应用物业管理行业理论的最新进展，进行了修订。这必将对规范、引导相关主体行为，解决现实中的矛盾纠纷以至整个江苏省物业管理行业的科学发展起到积极作用。当然，新《条例》也存在种种缺陷，但是，法制建设从来不是也不可能是一蹴而就的，更何况物业管理行业在我国正处于飞速发展的时期，试图依靠一次修订一劳永逸地解决所有问题，本来就不可能。所以，从总体上来说，新《条例》还是值得肯定的。
（全文完）
【本文是江苏省社科基金(项目编号：11GLB006)、建设部软科学项目（项目编号：2011-R5-16）和江苏产业集群研究基地开放基金（项目编号：JICRBKFJJ2012）的阶段性成果。】
原载于《现代物业·新业主》2013年04期/总第254期
(责任编辑：现代物业) |
